陈 正
7月5日，湖南省张家界市出台《关于引导和规范社会资本投资市级补充耕地项目的通知》，明确从事农业相关的独立法人、集体经济组织、农业合作社等可投资市级补充耕地项目。对此，不少人心中会有这样的疑问：社会资本能够补充好耕地吗？
党的十八届五中全会提出，要建立农业农村投入稳定增长机制，培育农业、水利工程多元化投资主体，引导和鼓励社会资本投向农村建设。土地整治作为支农惠农的重要平台，承担着建设高标准农田、落实耕地占补平衡的重要任务，需要也必然会吸引大量社会资本投入。
无疑，此次张家界允许社会资本投入补充耕地项目，是符合国家相关法律和政策的，也是近年来备受瞩目的政府与社会资本合作（PPP）的一种方式。但笔者以为，要稳妥实施这一补充耕地的新途径，还应把握好三个方面。
一要“明算账”，制定合理的利益分配机制。PPP是在公共服务领域的一种合作关系，社会资本之所以投入是因为会获得一定的投资回报。2016年中央1号文件提出“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益”。
值得注意的是，这里的指标交易收益，不能简单理解为项目实施后通过占补平衡指标交易产生的全部收入。从投资回报的角度来看，投入补充耕地项目可以有两方面的收益，即实施项目工程的合理利润和占补平衡指标收益。后者包含对补充耕地地区的发展权补偿和资源补偿，是需要以基础设施建设、涉农补贴等形式返还补充耕地地区的，也应作为一种特殊的补充耕地“成本”。因此，指标交易收入不能全部作为收益返还给投资的社会主体，在制度设计上要严格明确社会资本只能享有项目工程利润和合理的指标收益分成。
二要“立规矩”，强化规划引导和标准规范。集体经济组织和农业合作社等主体更了解农民需求，更接地气，往往能够清楚地知道哪块地需要整治、需要怎么整治。这是引入社会资本投入补充耕地项目的主要目的和优势。然而，我们也要避免社会资本过度自主与无序的投入。
从现实的占补平衡制度实施来看，即便是政府主导的项目，依然存在着盲目的未利用地开发和低标准建设导致的破坏生态环境、补充耕地质量差、补充耕地撂荒等问题。因此，要保证社会资本的有序、规范实施，更要充分发挥土地利用总体规划和土地整治规划的管控作用，充分征求各类农业生产主体需求，约束社会资本投入资金并按照一定的标准严格实施工程。
三要“严监管”，对补充耕地进行全流程监管。事前，要做好地类监管，在立项前严格开展土地利用现状实地核实，在项目验收时做好地类变更，确保补充耕地真实有效。事中，要做好项目监管，充分运用遥感监测、移动监管技术等信息化手段，严格补充耕地质量验收，强化补充耕地的后期管护监管，防止补充的耕地撂荒、退耕或者又被占用。此外，耕地占补平衡指标是补充耕地的虚拟化，指标交易收益巨大。要防止交易信息不对称以及因利益而生的暗箱操作，就要搭建公开、公平、公正的补充耕地指标交易平台，建立指标交易的最低与最高限价机制，稳定补充耕地指标交易市场，规范、稳妥地吸引社会资本投入到补充耕地项目上来。
引入社会资本补充耕地，这是顺应大势和现实的需要，也是一种进步。但是，正如同其他ppp项目那样，政府要担起应负责任，处理好政府和市场的关系。
（作者单位：国土资源部土地整治中心）