朱道林
（中国农业大学 教授）
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”因此，农村集体经营性建设用地进行市场化改革，既是城乡统筹发展的要求，也是利用市场机制进行资源有效配置的客观要求。但是，关于农村集体经营建设用地市场化改革有两个基本问题必须明确，否则既难以达成改革共识，也难以有效解决当前实践中的问题，更可怕的是，如果改革在基本问题上走偏，则可能导致难以挽回的后果。这两基本问题是：
其一，必须首先明确集体经营性建设用地市场化改革的根本目标是什么。这涉及改革方向与路径选择问题。现在有一种比较流行的观点是，集体土地市场化改革就是要让集体和农民享受土地市场化所带来的增值收益，要让农村土地像城市土地一样实现土地资本化利益。这一说法表面上没错，农村土地集体拥有所有权，农民拥有使用权，自然要实现其财产价值和增值收益。但是，土地作为自然资源和重要的生产要素，其最重要的功能应该是生产功能，资产和资本功能都只能是其辅助功能，如果主次颠倒，必然抑制土地生产功能的发挥，进而影响土地产出降低，或者土地产出成本提高，这些都将影响土地对人类的供养作用。其实，城市土地资本化过程中，在充分实现地方政府财政收入增加和少数人投资收益大幅增加的表明光鲜下，对整个社会带来的是房价快速上涨、经营与生产成本大幅上升的恶果。这种恶果绝不能复制到农村！因此，农村集体土地市场化改革的根本目标应该是利用市场机制实现土地资源再配置，通过再配置发挥土地的生产功能和变现土地资产，防止土地闲置和浪费，同时实现转出者土地财产价值。
其次，必须厘清政府在集体建设用地市场化中的作用和界限。有人认为既然城乡统一市场，集体建设用地市场化就可以借鉴城市土地市场化模式。但是，由于城市土地属于国家所有，地方政府作为占有者代替国家行使所有者职责，进行出让并获得土地所有权收益。而集体土地是集体所有，地方政府没有产权主体身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集体土地市场化过程中只能充当规则制定者和公共利益维护者。具体职责应该包括：一是依据规划进行用途管制，二是指导并监管流转方式，三是依法维护市场秩序，四是通过征税实施收益“再分配”。前三点都没问题，主要是第四点，既然是市场化，土地交易价值的一次分配就应该由市场决定，政府绝不应该参与一次分配；所谓“再分配”就是通过征税，将部分土地增值收归社会，用于公共事业和基础设施建设等。