朱道林
（中国农业大学土地资源管理系，国土资源部农用地质量与监控重点实验室）
关于农村土地制度改革的目标究竟是什么，这是改革首先需要明确的问题，否则必将影响改革的路径选择，甚至决定改革成功与否。目前社会上有两种观点值得讨论：一种观点是，既然城市土地市场化促进了城市发展和土地资本化，农村也应该依靠土地市场化、资本化实现农村发展。这种说法看起来是对的，但是必须注意农村土地市场化中应防止城市土地市场化过程中出现的过度资本化问题。由于农村土地生产功能在人类基本生活品供应方面的重要性，一旦农村土地过度资本化，必然冲击其生产功能的发挥，轻者冲击耕地保护目标，冲击国家粮食安全，重者甚至影响农村居民基本生活水平，冲击社会稳定。另一种观点是，农村土地市场化就是为了让农民分享土地增值收益。这种说法看起来也是对的，农民和集体作为土地财产主体应该分享土地财产收益，但要注意土地增值收益最终要来源于土地本身的产出，如果过分追求土地增值导致地租地价过快上涨，必将导致土地产出不能支撑过高增值的土地成本，则农业生产将不可持续，这会直接影响农产品的产出与供应，影响农产品价格，一旦出现这种状况是很危险的。
因此，农村土地制度改革的基本方向是推进市场化，这是发展市场经济体系的基本要求，也是城市化进程的必然选择。但是，农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置，利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的充分发挥，改革过程中必须防止土地过度资本化、地价过快上涨、土地过度增值等对土地生产功能的影响和冲击。
要达到这一目标，在改革过程必须注意处理好三个关系：一是土地生产功能与投资资本功能的关系，二是土地流转收益与土地用途管制的关系，三是工商资本下乡与农人经农的关系。关于这三个关系，我的基本观点是：第一，农村土地应该市场化，但基本目标是利用市场机制实现土地资源有效配置，必须防止过度资本化；第二，农村土地应该流转，但是必须要符合土地用途管制要求；第三，农村和农业发展需要工商资本的支持，但是要防止工商资本在农村圈地获取更高的非农经营利益。
（1）土地生产功能与投资资本功能的关系
土地具有资源功能、生态功能、生产功能、资产功能等多功能性，但是其生产功能是最基础的、最重要的和难以替代的。根据土地经济学原理，土地收益最终来源于其生产功能的实现，尤其在农村，农用土地是生产粮棉油草木等人类生活必需品的物质载体，必须保证在其发挥生产功能的基础上实现其利益。土地作为生产要素，当其以生产功能为主的时候会促进资产功能实现；而当其以资产功能为主的时候则有可能制约生产功能。所以在土地的生产功能和资本功能关系处理中，要在保障土地生产功能发挥的基础上实现其资本功能。
改革真正要解决的问题：一是城市化过程中，农村退出人口所留下的土地如何实现再配置。二是满足现代农业发展的要求，实现规模经营过程中需要土地再配置。三是农村建设用地也需要市场化配置。关于这个问题，首先，要利用“城乡建设用地增减挂钩”解决“农村建设用地进城”问题，但是利益要留在农村；其次，如何保障和有效配置农村非农产业用地；最后要解决缩小征地范围后的集体土地开发路径。
改革目标决定政策选择，核心目标应该是利用市场机制合理配置土地资源，这是根本，其辅助目标是使农村土地资产价值得到体现，并为发挥土地生产功能服务。所以，改革的根本前提是必须保障农村土地生产功能的充分发挥，防止过度资本化对生产功能的冲击，必须防止城市土地过度资本化的问题在农村重演。
（2）土地流转收益与土地用途管制的关系
笔者通过对福建、江西、上海的实地调研发现，土地流转前基本是进行大田农业，流转后向设施农业经营转变，从流转前主要种植粮食作物，到流转后主要种植经济作物转变。这是由不同种植方式的产出差异决定的，流转后只有从事更高产出、更高附加值的经营才能支付相应的土地流转费用（见表1）。图1反映不同种植类型、不同种植方式的产值与土地租金（成本）的定量关系，通常情况下大田粮作产值相对较低，其产值甚至难以支付流转的承包费（土地租金），因此流转后必须进行更高产值的耕种，要么种植更高附加值的水果、药材等，要么通过增加农业设施，实施设施耕作提高产出水平。由此可见，在土地流转过程中，不可避免地会出现非粮、非农利用现象。因此，一方面要鼓励与引导土地流转，另一方面必须加强流转以后土地利用的监管，必须保证流转后的利用方式符合土地用途管制的基本要求，制约非粮利用，制止非农利用。
表1 部分地区土地流转调查
地区 | 区域概况 | 经济关系 | 备注 |
福建龙岩连城 | 8山1水1分田，人均耕地0.838亩/人，基本农田213.28万亩，人均约0.7亩/人 | 土地流转租金约500-700斤干稻谷/亩年；合作社提留约20斤干稻谷/亩。烟田年产值约3000元/亩，约是水稻年产值的1.5倍 | 区别在于是否有灌水条件、土地质量等，与承包方也有关。主要是以合作社流转方式，即农户先将土地流转给合作社，小业主从相关专业合作社承包土地。 |
江西瑞金 | 当地以水田为主，人均耕地0.5亩。传统种植水稻，现在种植烟草、脐橙、苗木等。 | 农田未经整理的流转租金约150元/亩。经整理后，有机耕路、供水渠道等，约650元/亩。土地流转租金基本在500-600元/亩，普遍采取稻谷产量计价。 | 承包权与经营权分开，承包权分配给农户，长期不变；经营权采取租赁、转包等方式流转。 |
上海金山 | 发展蔬菜、水果生产，农产品加工，旅游、农家乐等。当地81%的土地流转 | 流转承包金最低500斤稻谷/亩（折合700元/亩），高的每亩增加100~400元不等，最高达到1200元/亩.年 | 影响价格：一是区位；二是流转后用途。先由农户提供流转信息到村委会，由村委会组织发包给合作社或者企业，由镇政府流转服务中心提供相关登记与确认等，价格指导与合同管理等 |
（3）工商资本下乡与农人经农的关系
工商资本下乡是促进农业现代化、农村发展的重要力量，要鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式；但必须坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。
由于农业生产的周期长、利润低的特征，工商资本下乡应有合理定位，必须防止工商资本在农村圈地，甚至获取更高的非农经营收益。从当前农村和农业经营的总体情况看，工商资本下乡可以主要用来发展农村服务业，如提供机械化的播种、收割服务等；也可以开展农产品加工、高端农业、高科技农业等。同时，工商资本下乡必须充分依靠“市场机制”的作用，自愿下乡、自主投资、自负盈亏、服从监管。政府应以建立规则、维护秩序为主，停止对工商资本下乡的直接资金扶持。那么政府资金应该扶持谁？应当扶持当地的种田大户、家庭农场，鼓励当地自发发展起来的合作社，这是农村长期稳定发展的基础。