甘藏春在中国土地政策与法律研究圆桌论坛2014上的主题发言：农地制度改革面临的新问题、新课题
今天主要讲两个问题。
第一个问题：从两权分离到三权分置标志着中国农地制度改革进入新阶段
十八大以后，中央召开的农村工作会议上，习近平总书记关于农村土地制度改革的讲话，内容是“稳定坚持农村集体土地所有制，稳定承包经营权，放开搞活经营权”，以这一讲话为标志，中国农地制度改革进入到一个新的历史阶段。
回顾历史，新中国的土地制度经历了建国初期的农民私有制、50年代中期进行了社会主义改造，从互助组、初级社、高级社，最后到三级所有、队为基础的农村土地集体所有制。党的十一届三中全会之后，从大包干、联产承包责任制，最后到所有权和承包经营权相分离，承包经营权由政策调整到法律调整，由债权性质到物权性质，以2007年物权法的颁布为标志，确认了这个时期的农村土地改革的成果。两权分离的改革，极大地解放和促进了农村生产力的发展，是中国人民的一项伟大创造，但是在市场经济体制改革深入发展和城镇化加速推进的大背景下，也面临着新情况新背景，两权分离的制度也面临着一系列新的挑战。一方面，对农民来说，承包经营权所具有社会保障功能要求要稳定，流转要限制；另一方面，承包经营权作为用益物权，又必须按照市场经济的原则流转交易；这些年的争论，都是源于此。正是在这样的背景下，中央提出了三权分制的思想，这是农村集体土地所有制必须毫不动摇地坚持的原则。农村土地承包经营权必须长期稳定，经营权要放开搞活，这就为我们推进农地制度的改革指明了方向。
第二个问题：农地制度改革的任务。
在前三十年的历次改革进程中，由于当时主要是解决调动农民积极性的问题，我们的关注点主要集中在稳定农村承包经营权上，无疑是正确的。但是在新的历史阶段，农地制度改革必须按照中央的要求，三权联动，统筹推进，不可偏废。
第一，坚持和完善农村集体所有制。农村土地所有制改革涉及一系列问题，其中最突出的两个问题是：一是所有权的主体究竟是村还是村民小组？在“三级所有，队为基础”的前提下，主体是以生产小队为基础的。二是以什么样的财产组织形式来构建农村集体所有的实现形式？我们现在的研究多是借鉴企业制度来解决集体土地所有制问题。我们所有制本身的前提是带地入股，当年实现合作化是带着土地入股的，有股份性质，也有强烈的身份性质。怎么把两者结合起来，问题还在于如何构建适合中国国情的财产组织形式。总之，完善农村集体土地所有制的核心是构建符合中国国情的农村集体土地的财产形式。
第二，稳定承包经营权。虽然社会认为承包经营权应该放开，但是必须考虑承包经营权对农民的社会保障问题，关乎社会稳定。一是承包经营权放开进程和中国城市化速度相协调，二是承包经营权长期不变，应有法理界定，可否借鉴英国的Free Holding的地权制度？
第三，放开搞活经营权，这是当前改革的重点。放开搞活经营权，关键是要厘清所有权、承包经营权、经营权之间的权能结构。所有权和承包经营权的关系，承包经营权是所有权派生的用益物权。所有权对承包经营权的处置和收益存在制约。《民法》中关于所有权和地上权的理论关系可以适用于所有权和承包经营权的关系，但也存在很多特殊性。关于承包经营权和经营权的关系，承包经营权已明确为用益物权，那么经营权到底是债权还是物权呢？假定只是债权，那么抵押、担保在法理上说不通。经营权放开搞活的核心问题是要解决抵押、担保的问题。那么，抵押的到底是什么，应该在经营权权能上进行更细致的划分，不能简单地套用传统的民法和物权法理论。
总之，权能的配置、权能的分化和细化，是下一步改革的难点。