朱道林
2017-03-09 朱道林 土地学人
中国是世界上典型的人多地少国家，人均耕地面积只占世界平均水平的三分之一。而且，与世界发达国家相比，中国农业生产尚处于较低水平，农业生产方式处于粗放阶段。尤其当前仍处于快速工业化、城市化阶段，各种建设占用耕地不可避免。问题的另一面是，随着农村土地制度改革的推进，农村土地流转越来越普遍，这也是现代农业发展和规模经营的必然要求，但是流转以后的耕地利用非粮化现象普遍，这更加重了粮食安全的负担。这些都决定了我国耕地保护的形势非常严峻，必须坚持最严格耕地保护制度。
耕地占补平衡制度正是在我国快速城镇化、工业化过程中，大量建设需要占地，为了防止耕地资源过快减少，保障粮食安全，而实施的政策措施。长期以来，通过实施耕地占补平衡制度，在满足各种建设用地、保障经济发展的同时，很好地抑制了耕地面积的减少，实现了全国耕地面积的基本稳定，保持了足够的耕地面积用于农业生产。
但是，随着耕地占补平衡制度的实施，全国不同类型地区资源禀赋差异日益凸显，一些后备耕地资源贫乏的地区日益表现出难以实现补充耕地的要求，直接冲击着耕地占补平衡制度的实施。为了解决这一难题，早在2016年的中央一号文件中就提出，“研究国家重大工程建设补充耕地由国家统筹的具体办法。”经过一年多的深入研究，此次提出“严格程序，规范运作”的基本原则，规范了省域内调剂占补的基本要求和主体责任，探索分类实施补充耕地的国家统筹，以确保补充耕地取得实效。如果不统筹，一些耕地后备资源匮乏的地区实际是做不到占补平衡的，甚至会出现为了补充耕地而破坏资源环境的问题，反而影响了耕地红线的保护。相应地，有针对性地实施国家统筹，才能真正做到真补、实补。
基于这些考虑，此次文件提出了改进耕地占补平衡管理的具体策路线：一是进一步强调补充耕地的主体责任，明确提出“建设单位必须依法履行补充耕地义务”，而且进一步明确补充耕地“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度调剂为补充”的基本原则；二是对省域内补充耕地指标调剂提出了具体要求，要求可调剂区域首先是“相邻县（市、区）”，其次是“资源条件相似的地区”，这主要是为了保障补充耕地在自然条件上相接近，以保证补充耕地质量不降低；三是提出探索补充耕地国家统筹，重点针对两种情况：一是针对“耕地后备资源严重匮乏”的直辖市，二是针对“资源环境条件严重约束”的省份“实施国家重大建设项目”的补充耕地，可以申请国家统筹，并要承担补充耕地所需资金。
因此，实施国家统筹补充耕地制度，是保障粮食安全，保护耕地红线的重要举措。首先，重点是解决耕地资源严重匮乏的区域难以补充耕地的难题，防止由于缺乏后备资源而补充耕地数量、质量不到位的现象发生；其次，所谓统筹补充，不是不补充，补充的主体责任不变，在严格控制的资源匮乏区域，如果涉及国家重大建设占地难以补充耕地，可由主体责任方申请国家统筹，并支付开垦耕地经费，由国家统筹落实补充耕地；第三，通过统筹补充，解决一些地方在宜耕后备资源不足的情况下过度补充导致的资源环境破坏问题，通过国家统筹可以做到宜补则补。
为有效实施国家统筹补充耕地，必须有具体的技术规范和标准作为支撑。首 先，对耕地资源禀赋匮乏到什么程度才可以申请国家统筹，应有具体的界定，这需要统筹考虑耕地后备资源状况、人均建设用地规模、土地集约利用程度等方面综合确定。其次，需尽快出台具体的实施细则，为进一步地方申请、国家批准提供依据和准则。第三，建议进一步细化与完善农用地分等定级成果，为核定国家统筹补充耕地质量提供标准。一旦实施国家统筹，必然是跨区域补充耕地，必然存在补充耕地质量的认定问题，应进一步在全国分等基础上，全面加快推进农用地定级估价工作，为保障补充耕地质量不降低提供技术标准。
总体来说，有针对性地实施国家统筹补充耕地，是从解决粮食安全的资源保障角度进行的制度更新。
原文刊于《中国土地》2017第三期