王 健 朱道林 陈 正
城镇化和工业化的快速推进对我国耕地数量、质量、生态的安全体系带来了巨大的挑战。在新型城镇化发展和产业转型背景下，2015 年印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，完善资源总量管理和全面节约制度，对耕地占补平衡政策进行了总体布局，实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制。2017 年，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》进一步提出，探索国家统筹补充耕地，作为占补平衡政策的升级和完善，将是扭转我国土地生态破坏性开发局面，解决耕地后备资源存量区域失衡，实现耕地保护和土地可持续利用与发展的重要政策布局。
国家统筹补充耕地的客观基础
耕地占补平衡政策是工业化、城镇化建设占用耕地的补救措施，初衷是实行“占一补一”，基本要求是“占优补优”。近20 年来，占补平衡政策对保障国家经济发展、保护耕地资源发挥了极为重要的作用。“十二五”期间，全国总体上基本实现了耕地占用与补充的平衡，但个别后备资源严重匮乏省份，完全在省域内落实占补平衡确实存在困难，尤其是国家重大工程以及直辖市、区域核心大型城市的重大工程遗留的未补充项目给耕地补充留下了巨大缺口，“十三五”期间只能通过国家统筹补充耕地的办法来完成。根据我国“十三五”规划纲要确定的经济发展指标以及新型城镇化、重大区域发展战略和重大基础设施建设任务等要求，在坚守最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度原则下，“十三五”期间全国安排新增建设用地初步测算为3000 多万亩，预计还需占用约2000 万亩耕地。全国耕地后备资源调查评价数据显示，近期全国可供开发利用的耕地后备资源面积为3307.18 万亩，占耕地后备资源总量的41.1%。其中，集中连片耕地后备资源仅有940.26 万亩，且分布极不均衡，个别经济发展速度快的地区后备耕地资源稀缺甚至枯竭，在省域内实现占补平衡难度日益加大。所以，在保障资源匮乏省份经济发展的前提下，确保全国耕地数量不减少，同时，保障重大建设用地需求，根据耕地后备资源状况，需要实施补充耕地国家适度统筹。
国家统筹补充耕地的机制探讨
国家统筹补充耕地的“三统一”。国家统筹补充耕地是解决资源匮乏省份保障发展需求，落实补充耕地实际困难的应对之策，在实际操作中应把握好严控范围规模、国家统筹监管、经济激励约束等原则，在实施过程中，要严格程序、规范运作。统筹方案在“申请”“资金”和 “项目列表”等方面要严格把控、统一管理。统一申请机制：耕地后备资源匮乏省份向国家提出申请，明确需要国家统筹的总量和重大工程项目占用耕地的缺口。国家对以上两种情况进行审核，确定可纳入国家统筹补充耕地的规模。资金统一管理：国家确定统筹量后，占地省份按照一定标准向国家缴纳国家统筹补充耕地资金。从土地整治重大工程或后备资源相对充足地区，挑选出承担补充耕地国家统筹任务的省份，并给予资金补偿。这个方案的核心是国家对占、补的总体统筹，资金由占地省份缴纳中央国库，再从中央国库拨付补地省份。统一项目列表：对申请国家统筹的省份和项目进行统一列表编制，列出负面清单，明确哪些项目可以进行国家统筹，哪些项目禁止国家统筹。国家对项目进行筛选和分类，实施差别化项目管理。国家统筹补充耕地机制运行方案探讨。在实施国家统筹补充耕地的过程当中，借鉴当前省内统筹的经验，笔者提出3个国家统筹的管理和实施方案：
方案一：设定标准，搭建全国交易平台全国储备库根据库中结余可用于占补平衡补充耕地，按省进行指标分配，新增耕地指标及时增加，进行动态管理。指标库中的指标持有人为省一级地方政府。以省为基础单元，各省（自治区）向国家上报补充耕地的结余指标面积，明确提出可以交易的耕地指标的数量、质量和位置。确定好需要国家统筹补充耕地的项目，根据项目要求，由责任主体向国家提出需要购买的指标数量，国家根据库存指标情况，提供指标，并根据指标来源地的情况，在充分考虑耕地开垦费、资源补偿等情况下，设定指标价格。为了保障地区发展公平和分享发展成果，耕地占补平衡指标的定价需要实施差别定价的原则，分别针对占补指标来源区和使用区进行差别定价。国家拨付指标收入，由出卖指标一方实施耕地补充责任。
方案二：区域协商，国家审批与备案国家对实施国家统筹补充耕地的项目名录进行设定，尤其对国家重大项目进行分类，构建国家统筹耕地占补平衡的项目管理制度。对涵盖在国家设定目录内的项目，占用耕地所在省份通过与补充耕地省份进行自行协商，交易耕地占补平衡指标。国务院批准后，国土资源部须成立专门机构承担对补充耕地项目的立项、实施、验收、备案和上图入库等管理工作，并且依托这一机构，构建国家统筹耕地占补平衡项目的专家库，对每一项工程实施都要进行专家认证，加强对项目的审查和评估。
方案三：规范省内统筹，提取国家储备指标从国家层面上，全国储备库能够做的主要是监管和搭建平台，但也不排除国家可作为参与者参与其中。如进行指标估价储备提取，通过使用国家指标进行国家统筹。根据国家指标储备的原则，全国储备库对省域内统筹的指标、国家项目通过土地整治新增指标、开垦换地和治理盐碱地新增指标等进行一定比例的提取。被提取的指标通过全国交易中心进行交易，中央通过占补标准设定和指标交易平台，严格管理补充耕地项目的立项、实施、验收、备案和上图入库等管理工作，确保补充耕地的真实性。同时，国家还要根据经济、社会、文化和生态等多因素，对耕地占补平衡的指标进行分类，建立明确的指标分类体系。
三种方案的差异。从操作方式上看，三种方案有着不同的国家统筹补充耕地目标取向。方案一和方案二较为市场化，主要的目标是解决“十二五”期间及其之前的历史遗留问题的同时，能够为资源紧缺地区扩展发展空间。方案三管控程度较高，且国家指标提取难度加大，价格成本较高，主要是解决“十二五”期间所遗留和“十三五”期间国家重大项目补充耕地的问题。
在定价机制上，方案一和方案三需要国家设定差别定价机制。一是根据使用指标的具体项目性质进行定价。如国家级公益性项目、涉及面广的民生工程等进行协调定价；区域性项目、非公益性项目、辐射范围有限的项目进行最低价设置，市场交易定价。二是根据项目使用分区域进行定价：对东部发达地区和城市（尤其是直辖市）使用指标可进行最低限价，市场决定价格。对中西部经济欠发达地区使用指标，可进行相应的指标价格协商优惠。方案二,的价格则由补充耕地省份和占用耕地省份进行协商确定。
对国家统筹补充耕地的政策建议
对范围和规模进行国家控制。国家统筹耕地占补平衡时，涉及占地和补地的省份，都必须经过国土资源部充分论证，严格控制统筹范围和规模。只针对“资源环境条件严重约束”的省份“实施国家重大建设项目”的补充耕地，才可申请国家统筹，并要承担补充耕地所需资金。同时，为有效实施国家统筹补充耕地，必须有具体的技术规范和标准作为支撑。首先，对耕地资源禀赋匮乏到什么程度才可以申请国家统筹，应有具体的界定，这需要统筹考虑耕地后备资源状况、人均建设用地规模、土地集约利用程度等方面综合确定。其次，尽快出台具体的实施细则，为地方申请、国家批准提供依据和准则。
明确责任主体。一是国家统筹补充耕地时必须遵循“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度调剂为补充”的基本原则，明确补充耕地的任务是由省一级统筹或县市级补充，强调补充耕地的主体责任；二是对省域内补充耕地指标调剂提出具体要求，要求可调剂区域首先是“相邻县（市、区）”，其次是“资源禀赋相似的地区”，这主要是为了保障补充耕地在自然条件上相接近，以保证补充耕地质量不降低。
构建耕地质量保障工程。实施国家统筹，自然涉及跨区域补充耕地，就存在补充耕地质量的认定问题，因此应进一步在全国分等基础上，全面加快推进农用地定级估价工作，为保障补充耕地质量不降低提供技术标准。国家统筹补充的耕地必须高标准、高质量建设，达到或超过当地优质基本农田质量水平，通过耕地质量保障工程和土地整治工程，构建耕地保护基金和实施后备耕地资源开发保险机制，对开发的耕地进行质量跟踪和评测。同时，应根据全国统一的按等级折算系数与占用耕地的质量进行占补平衡折算，使补充耕地质量不低于占用耕地的质量。补充耕地项目验收后，补充耕地省份应注重补充耕地的后期管护工作，确保项目工程能持续发挥功能。
建立资源补偿与发展权补偿的长效机制。被占用耕地省份申请国家统筹补充耕地应缴纳补充耕地费用、资源补偿费用、发展权补偿基金缴款等。项目建设单位按所在省份最高标准缴纳耕地开垦费，国家建立耕地资源补偿和保护基金，以补偿耕地补充区域发展权的损失。此外，国家统筹耕地占补平衡政策还需要多元的政策组合。如环境与资源税收政策、生态补偿制度、耕地保护基金、国家转移支付以及区域间（各级行政区间）的协同合作机制，以形成政策合力。
建立资源补偿测算机制。一是经济代价，即补充耕地区域在进行耕地开发、复垦和耕地保护管理等方面付出的经济成本。这一类的补偿可采用支付耕地开垦费等方式进行资金补偿。二是发展权补偿，需要依托自然资源资产核算体系，对补充耕地区域进行发展权平衡，对补充耕地的机会成本进行评估，构建发展权评估指标体系。此外，还需要出台国家政策补偿以及耕地占用区与补充区域的利益共享机制，以弥补耕地补充区域发展权的损失。三是构建占补平衡两地的长效反馈机制，充分利用金融政策工具，构建耕地补偿国家基金，对国家统筹的耕地占补平衡区域进行基金运作，以实现耕地保护和经济发展成果共享的目标。
原文刊于《中国土地》2017年第8期