主要发达国家空间规划体系的经验与启示

空间规划的行政体系

空间规划体系是由不同的空间规划类型按一定的关系组成的具有一定结构和功能的系统。空间规划体系一般包括行政体系、运行体系和法律体系。其中，行政体系是空间规划体系的载体，运行体系是主体，法律体系是依据和保障。

在行政体系方面，各国空间规划均采用大部制管理体制，根据国情不同，规划隶属的部门和规划管理中具体承担的编制、协调和监督等具体职能也各有不同。

与住房建设管理功能隶属同一个部。以瑞典和台湾地区为代表。瑞典空间规划职能隶属于健康和社会事务部的住房、建设与规划局，下设规划与城市开发、建设建筑两个部门。台湾地区的国土规划源于城市规划，隶属行政院内政部营建署管理，承担编制与协调功能。

与交通和基础设施管理功能隶属同一个部。在城市化发展后期的品质发展阶段，交通和基础设施建设成为空间规划的主要内容。如日本国土规划归属于土地、基础设施、交通和旅游部，下设国家空间规划和区域管理局、城市局等部门。从2013年起，联邦德国空间规划归属于交通和数字基础设施部。

隶属于社会事务部。以英国和法国为代表，国家规划以指导和监督为主，执行以地方社区规划为主。英国的规划机构为住房、社区和地方政府部，其中规划督察与会议中心两个部门是执行机构，其他均是技术咨询机构。法国规划机构为国土开发部。

隶属于环境部。以北欧的芬兰和丹麦为代表，生态环境保护在规划中占重要地位，以指导功能为主。芬兰规划机构分为住房金融和开发中心、区域管理机构和自然遗产服务局3个。丹麦规划机构分为空间数据机构和自然机构2个。

运行体系

规划编制的运行体系一般包括国家级、区域级和地方级3个层级。

国家级空间规划。由于各国的政治和经济体制的差别，空间规划按职能强弱分为以下5种类型：

1.国家空间规划。只有东亚国家编制内容完整的国家空间规划，并强调通过下级以及相关规划进行有效实施，充分发挥国家空间规划的指导和控制作用。如日本从1960年开始到目前共编制了7次全国国土规划，韩国从1972年开始到目前共编制了4次全国国土建设规划。

2.国家战略和理念或报告。德国、荷兰和丹麦属于这种类型，主要是发挥规划的指导和监督功能。德国统一后共编制了两次国家空间理念和战略（2006年和2016年），并从2005年开始编制5年一次的国家规划报告，监测国家空间变化状况。

3.国家政策框架。英国和法国均由国家制定相关的部门规划指南指导地方规划。英国从2012年起编制《国家规划政策框架》（含技术指南）取代过去的规划政策陈述和规划政策导则。法国则编制《公共服务规划》协调公共部门的空间安排。

4.国家利益或土地利用导则。芬兰在国家层面只编制土地利用导则，明确国家利益，并提出实施这一导则的具体措施。

5.无国家规划。瑞典通过制定《规划和建筑法》确定国家规划和建设目标，明确国家利益，不编制国家级规划。

区域级空间规划。根据区域级规划空间指导性程度的不同，分为以下4种类型：

1.省级国土规划。韩国的省级国土规划以及台湾地区的市/县国土规划承担了区域规划的上下传导功能。这类规划对一定范围内的国土资源开发、利用和保护活动进行空间协调和安排，分区是通用的手段，具有一定的控制性。

2.省及规划远景。荷兰2008年规划体系改革后，省只负责路网、水网、乡村规划等省级利益，并监督或影响地方规划的有关事项，具有更多的指导性。

3．区域发展规划。法国、瑞典、丹麦、芬兰均编制了区域规划，且受欧盟结构基金的影响，这类规划侧重区域发展项目的选址和落实，更具有发展规划的性质。

4.无区域规划。英国2011年规划改革以后取消了区域规划层级，进一步强化地方规划。

地方规划。一般包括综合性的总体规划和控制性的详细规划两个层级，总体规划对详细规划具有指导作用。

1.战略性的概念规划或城市总体规划。战略性的概念规划通常为非法定规划，对区域发展的战略方向、定位和战略布局进行整体安排。在此基础上编制地方总体规划或城市总体规划。

2.法定的土地利用规划或城市规划。各国操作性的法定规划名称各异，通常以土地用途管制分区作为工具，对土地使用的性质、强度和体量等方面进行控制。德国称为预备性土地利用规划和约束性土地利用规划。城市规划方面，日本称城市规划、韩国称管理规划、台湾地区称都市规划、法国称地方城市规划、英国称邻里开发规划。

3.灵活性的区域间规划与单元规划。随着区域经济联系的加强以及“软空间”规划的增加，地方间的合作规划日益增加。如法国的市间国土协调纲要。

法规体系

依法建立空间规划体系是各国空间规划法规体系的共同特点。与空间规划法律密切相关的是《宪法》和《地方政府法》。空间规划法规体系一般包括主干法和相关法。

概略型空间规划法。特点是内容比较简单概括，主要规定规划的目的和内容、机构和职责、编制和审批程序、实施与评估等主要内容，具体内容与相关法律进行协调。以日本的《国土形成法》、德国的《联邦空间规划法》等为代表。

系统型空间规划法。特点是内容非常详尽，几乎涵盖规划编制的全部主要环节，便于土地使用者开展相关活动。以丹麦的《规划法》（2010年）、瑞典的《规划与建筑法》（2010年）和芬兰的《土地利用与建筑法》为典型。

集成型空间规划法。特点是空间规划与密切相关的部门规划等内容整合于一部法律中，便于使用。以荷兰的《环境与规划法》（2016年）和英国《地方主义法》（2011年）为典型。

启示与建议

上述发达国家和地区的土地产权制度、政治经济制度等影响规划的因素都与中国有所不同，可将其空间规划体系的思维内化于中国实际，按照国家机构改革的要求，构建统一协调的空间规划体系。

合理协调规划行政体系。通常按照不同层级、城乡区域或者规划类型等设置空间规划内部体系。建议为适应“数字规划”的需要，自然资源部增设空间规划信息处，负责空间规划信息平台及监管系统的规划、技术标准、政策和管理。成立跨部门的国土空间规划委员会负责规划的技术协调工作。

统筹设计规划法规体系。按照概略型的东亚模式制定《国土空间规划法》，统筹与《城乡规划法》、未来《国家公园法》的关系，考虑与《区域规划法》或《土地利用规划法》的关系，协调好与专门法的关系。

有效设置规划运行体系。按照国家、省、市县三级空间规划和地方土地利用规划构建的国土空间规划体系，土地利用规划可以按照垂直型或网络型机构纳入空间规划体系。突出市县空间规划的实施性特点，强化地方规划的操作性。加强“软空间”规划的编制与实施。