郧文聚
（国土资源部土地整治中心，国土资源部农用地质量与监控重点实验室）
“群众已经轻松过河，干部还在扯皮摸石头”，近来出现的这句话，乍看令人忍俊不禁，再看叫人笑不出来。当前，耕地红线已经深入人心，但耕地保护的部门责任落实却落入了这样的怪圈中。
在当前的体制下，由国土资源部门负责耕地数量，农业部门负责耕地质量，对耕地数量、质量、生态三位一体的管理带来了一些不协调。对于耕地保护而言，数量和质量理应并举。但数质分管，无形中抬高了数质并举的门槛，也影响了耕地保护的成效。比如找矿，如果不讲品位，可以说处处都是大矿藏。只有储量、品位放在一起说事，才能量化发现，才能制定和实施最有效的管理。笔者以为，数量、质量分开管理，是典型的“稻草人”制度设计。
事实上，对于中国，耕地管理的意义要远比一般人的理解重要得多：说耕地是资源，有两个重要意义，一是利用方式，二是区位边界。说它是利用方式，是指耕地代表了人类对大自然神奇创造出土壤、水、作物品种、生产力等诸多制约土地利用的条件逐步选择、优化的结果；说它是区位边界，是因为耕地是一代又一代人在适应大自然、开发利用大自然过程中，逐步划定出的“永久基本农田”边界。这个边界是中华民族的祖宗遗产，是中华民族赖以生存和发展不可或缺的物质基础。它不仅属于当代，也属于后代子孙。因此，耕地保护本质上是保护自然遗产，就是保护国宝大熊猫，不可不慎。
大自然是慷慨的，也是吝啬的。中华民族流传至今，适宜耕作的土壤并不宽裕。依据最新土地资源调查评价结果，我国有20多亿亩耕地，平均质量是9.8等（全国分15等，1等最优）。如果把这个平均质量标准拿到美国去，美国耕地就不是现有的30亿亩，而是50亿亩～60亿亩。换句话说，为了吃饱肚子，为了粮食自给率，为了守住耕地数量红线，我们实实在在地垦种了不少本该用作森林、草原、湿地、自然保护地的土壤，利用了大量更为稀缺的淡水资源。这样的开发利用，肯定是出于不得而已。我们的耕地生产经营方式落后，耕地利用效率不高，只能超负荷运行。结果是粮食连年增产，而耕层变薄、耗能提高、水土流失、基础地力下降……
试问，我们这20多亿亩耕地够用吗？好用吗？如果是不够用、不好用，谁应该承担第一责任？按当下逻辑，不够用，是耕地红线太紧的问题，应该由国土资源部门承担责任；不好用，应该是耕作条件差，诸如田、水、路、林等基础设施不足等问题，应该由农业部门来负责。然而，事实上并不尽然。耕地建设分别由发改、财政、水利、国土、农业、林业、交通、烟草等多部门承担，是中央一块、省一块、市县一块、集体一块、农民群众一块，条条汇集、块块拼图，一条一块凑不上，就会出现“真空”，系统的整体功能就难以发挥。
笔者以为，走出耕地保护责任扯皮的怪圈，需要重点把握耕地“够用好用”和“用足用好”两大问题的管治边界。一方面，耕地管理必须“一元化”，将坚守数量红线和提升质量等级结合起来管理，把耕地“够用好用”的问题交给一个责任部门，统一耕地保护的责任和耕地建设的责任，明确资源管理的目标，对全民负责、对中央负责。
另一方面，耕地“用足用好”的问题，则交给另一部门负责。用足，把耕地利用效率切实提升到耕地资源产能可以支撑的水平，解决好耕地全年、季节性撂荒问题；用好，就是适度集约利用耕地，保证耕地越种越肥，而不是越种越差。
保护耕地资源数量、建设和提升耕地综合生产能力是一项不可分割的责任；充分利用好耕地面积、在生产经营过程中维持而不是损害耕地生产能力是另一项不可分割的责任。把这两个责任明确了，争管辖权的事情可能也就没有了。