朱道林，李瑶瑶
（中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193 ）
1 农村土地制度改革的现实矛盾与争论
土地问题，历来是国家和社会发展的基础性问题。相应地，土地制度就成为一个国家或社会的基础性制度。中国现行的农村土地制度自20世纪中期建立以来，先后经历了公有制改造和联产承包责任制改革两次变革；进入21世纪，又面临城市化与工业化快速发展，以及市场经济深度发展以后的新问题，进而国家决定再次进行改革，这就是近年来实施的新一轮农村土地制度改革。本轮改革的核心内容，一是涉及农用地的农村土地承包经营权实行“三权分置”，二是涉及农村集体土地用于建设的征地制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度改革（俗称“三块地”）。客观来说，涉及农村农用地的土地所有权、承包权、经营权分置，改革路径基本是明确的，需要解决的是如何通过法律予以制度化。而“三块地”改革，通过在全国范围内选择33个县市进行试点，各县市的试点方案已经提出了很明确的改革方向和具体做法，并通过两年多的试点实施，基本形成了改革思路和路径，国家在总结各地经验基础上也完成了《土地管理法》的修订。然而，《土地管理法（修正案）》一经公布征求意见，就出现各种质疑与争议，甚至有人提出颠覆性的反对观点。那么，农村土地制度改革究竟改什么、怎么改，必须从理论上进行梳理。
就当前争论的焦点来看，值得关注的本质问题体现在以下两个方面：一是农地制度改革以后农地价格是否就一定大幅上升？比如有一篇报道“《土地管理法》大修，农地入市每亩价值百万”，设想一下，如果一亩农用地果真价值百万，那么种植什么才有可能达到如此收益呢？种罂粟有可能，但是违法；种房子也有可能，且在房地产泡沫下价格还有可能更高，但这就不是“农用地”了，违规。而作为农用地，种小麦、玉米等农作物，如果真的价值百万，农产品价格恐怕就会高得离谱。二是是否完全放开集体土地入市？如果完全放开，则征地范围就可以全面缩小到“公共利益”范围，征地制度改革的难题也就迎刃而解，集体经营性建设用地入市和宅基地入市也顺理成章。然而《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）对集体土地制度改革依然坚持了城乡分界、规划管制、有限入市的原则，因此引起了完全市场派的质疑与反对。
之所以存在如此尖锐的争议，症结在于如何科学地认识土地问题，在研究和认识土地经济问题过程中，是否遵循共同的经济学原理，尤其是“土地经济学”原理。因此需要探究：第一，土地作为生产要素，作为经济品，其在实施市场方式配置过程中是否存在特殊性？第二，是中国的土地制度特殊，还是土地制度在世界范围内都特殊？第三，即使在中国特殊的土地制度下，是否存在特殊的土地经济规律。限于篇幅，本文重点论述第一个问题。
2 基于土地属性的土地功能认识
归纳来说，土地具有自然属性、经济属性与公共属性。土地的自然属性取决于其是自然产物，表现为具有位置固定、总量有限、可永续利用、多用途使用等特性，这是土地的基础属性，决定了土地是区别于其他资源乃至资产的。土地在投入人类利用过程中，产生了经济属性、公共属性等延伸属性。土地的经济属性表现为其具有生产能力，生产能力大小及可利用方式决定了其经济价值；能够形成财产，并由于其位置固定性决定了其属于不动产；进而产权制度是决定其归属与经济关系的重要内容；并具有投资与资本属性。土地的公共属性是指土地的分配与使用不能只满足经济利益最大化，还必须考虑人类社会发展和资源可持续利用的整体要求。这也是由土地的自然属性决定的，自然产物决定了土地无论作为生产要素还是财产，都是大自然的赋予，必须考虑不同时代人类的可持续利用；总量有限决定了其配置与使用要考虑均衡，包括不同类型的均衡、不同主体的均衡等，“耕者有其田”才能保障生存，过度兼并往往引起社会动荡；位置固定决定了其相邻关系的特殊性，会产生外部效应。关于土地公共属性的认识，其实早在伊利、莫尔豪斯的著作《土地经济学原理》中就强调土地经济学的范围是农地、市地、林地、矿地、水权涉及的“公共政策”。因此，土地的自然属性、经济属性、公共属性共同决定了研究土地经济规律的特殊性，决定了土地经济学作为一门分支学科的独立性。
（1）土地的自然属性是基础。任何土地利用或者针对土地的经济行为都必须遵循自然属性，比如坡度太大不宜开垦，必须退耕还林，防止水土流失；软土地基，必须予以加固方能用于建设建筑物。遵循自然属性是保障土地资源可持续利用的前提。在基于土地自然属性进行经济学考察时，一方面，土地总量有限，不可再生，决定了自然供给无弹性；另一方面，土地作为生产要素，属于自然要素，不可人类创造，又是影响生态环境的重要基础，决定了必须以合理开发与有效保护为前提进行开发利用。因此，土地自然属性决定了土地经济属性的特殊性。
（2）土地经济属性是结果和手段。土地投入人类利用，是不可或缺的生产要素，决定了其具有经济属性。土地的经济属性表现在其肥沃程度、质量优劣决定土地产出，影响土地利用的经济效益，进而影响其价格。土地位置固定决定了其区位差异，影响利用方式、利用效果，进而影响其价格；土地位置固定往往还引起特定土地条件的垄断。合理利用土地，能够产生良好的经济效益，包括土地作为生产要素的产出和土地作为财产的价值，乃至投资价值等。同样，也可以利用土地经济机制诱导和调控土地利用。
（3）土地公共属性是规则。土地具有公共属性，决定了土地资源配置利用与收益分配的特殊性。首先是土地分配的规则。古今中外，防止土地过度集中始终是土地制度设计的要害。土地一旦集中在少数人手中，就会引起社会动荡，而要解决社会动荡，“平均地权”、“耕者有其田”往往就是最重要、最有效的解决路径。美国学者马尔科姆·吉利斯、德怀特·H·帕金斯通过大量研究认为：“一些最著名的成功的土地改革，其共同特点是对没收地主的财产很少给予补偿，甚至完全不给补偿。不仅1917年后的俄国和1949年后的中国是这样，连第二次世界大战后的日本和南朝鲜的政策也是如此。”其次是土地利用方式选择的规则。这就是用途管制，也是土地作为财产区别于其他财产的主要特征。土地资源总量有限，并具有多用途性，且不同用途为产权主体带来的收益往往存在巨大差异，那么一定区域内的土地究竟作为何种用途，必须通过规划等公共政策乃至法律手段予以确定，遵循公共利益、整体利益最大化规则。当然，在满足公共利益、整体利益最大化的同时，往往会损害部分私人利益、产权主体利益，对这部分利益的损害只能遵循公平补偿原则，而非基于市场交易的利益博弈原则。第三是利益分配的规则，尤其是利益再分配的规则。由于用途管制导致土地收益存在的差异，要基于公平原则通过征税等方式进行收益再分配，防止由于公共政策、乃至市场因素导致少数人获取暴利。国际上通行的针对不同用途土地区别征收财产税、土地增值税、资本利得税等，均是遵循这一规则的具体体现。
正是土地的这些属性，决定了认识土地功能的视角与层次。土地的资源属性决定了土地的资源功能，包括生态功能、环境要素等；土地的经济属性决定了土地的经济功能，包括生产功能、生活功能、财产功能、投资功能、财政功能，乃至资本功能等。公共属性对应的公共功能就是要能够为人类保障生存、保障发展、保障公平等。而且，从满足人类社会经济可持续发展的角度，土地的这些功能在发生冲突时必须遵循一定的优先顺序。其中，资源功能是基础，必须优先保障；公共功能居其次，最后才是经济功能。在经济功能中，生产功能是基础，是第一位的，一定程度上决定其财产功能和投资功能；财产功能居其次，投资尤其是资本功能居最后。也就是说，资产功能不能影响生产、生活功能，资本功能不能冲击生产、资产功能。近年来过高的地价与房价，实际上就是投资功能冲击了居住功能，影响了住有所居的保障功能。正是由于土地具有多种功能，且不同功能重要性序位的差异，当不同功能发生冲突的时候，就要通过政府管制予以协调，比如通过规划手段进行用途管制，通过政策调控制约土地过度投资与投机等。
3 农村土地制度改革目标与规则的理论思考
总体来说，农村土地制度改革，既是城乡统筹发展的要求，也是利用市场机制进行资源有效配置的客观需要。但是，在具体改革方案选择上，有几个基本问题需要从理论上厘清，否则既难以达成改革共识，也难以有效解决当前实践中的问题。更可怕的是，如果改革在基本问题上走偏，则可能导致难以挽回的后果。
第一，改革的目标究竟是什么？
改革目标的选择非常重要，决定改革方向与路径选择。目前社会上有两种观点值得讨论：一种观点是，既然城市土地市场化促进了城市发展和土地资本化，农村也应该依靠土地市场化、资本化实现农村发展。这种说法看起来有道理，但是忽视了城市土地可以高度集约化利用与农村土地生产功能及生态功能的特殊性、不能高度集约利用的区别，尤其忽视了城市土地市场化过程中出现的过度资本化问题带来的危害。由于农村土地生产功能在人类基本生活品供应方面的重要性，一旦农村土地过度资本化，必然冲击其生产功能的发挥，轻者冲击耕地保护目标，冲击国家粮食安全，重者甚至影响农村居民基本生活水平，冲击社会稳定。另一种观点是，农村土地市场化就是为了让农民增加土地财产性收益，分享土地增值收益。这一说法表面上看起来是要保障农民利益，也很有道理，因为农村土地集体所有，农民拥有使用权，自然要实现其财产价值和增值收益。但是，土地作为自然资源和重要的生产要素，其最重要的功能应该是生产功能，资产和资本功能都只能是其辅助功能，如果主次颠倒，必然抑制土地生产功能的发挥，进而导致土地产出降低，或者土地产出成本提高。这些都将影响土地资源对人类的供养作用，结果必然导致土地产出不能支撑过高增值的土地成本，农业生产将不可持续，进而影响农产品的产出与供应，影响农产品价格，冲击社会稳定。
其实，城市土地资本化过程中，在充分实现地方政府财政收入增加和少数人（主要是房地产开发商、炒房者乃至拆迁户等）投资收益大幅增加的光鲜表面下，对整个社会带来的是房价快速上涨、经营与生产成本大幅上升的恶果，中国城市房地产价格过去十余年的持续快速上涨所引起的问题，尤其对当前宏观经济平稳健康发展的制约等，均已经证明了过度追求土地资本化收益、无底线追求土地增值收益的严重危害。
因此，农村土地制度改革的基本方向是推进市场化，这是发展市场经济体系的基本要求，也是城市化发展中农村转型发展的必然选择。但是，农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置，利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的充分发挥，防止土地闲置和浪费，同时实现转出者的合法土地财产价值。改革过程中必须防止土地过度资本化、地价过快上涨、土地过度增值等对土地生产功能的影响和冲击。
第二，集体土地市场交易的主体究竟是谁？
对于农村集体土地市场化改革，如果纯粹从理论上来说应该是简单的，远的可以借鉴国际上的土地市场化成功经验，即使在国内，也有城市国有土地市场化的经验，从城市国有土地市场来说，除了过度资本化这一弊端以外，其充分利用市场机制实现土地资源再配置的做法和经验是很成功的，集体土地市场化改革应该可以借鉴。但是，关键问题是集体土地的主体问题。谁是“集体所有土地”的所有权主体？有人说是村委会，有人说村民小组，到底是谁的？不知道。即使明确是村委会，或村民小组，都只属于“村民自治组织”，既不是法人也不是自然人，又不是政府，怎么去行使这个权能？还有，农户作为使用权主体的权能界限及其与所有权主体的关系如何界定等。但是，不管集体经济组织也好，还是农户也好，他们的主体地位和形态不管有啥问题，既然法律明确了“集体所有”，还是要尊重法律规定。考虑到所有权主体集体经济组织的不稳定性，而使用权主体农户的相对经济关系及产权机制明确性，建议改革应该“弱化集体土地所有权，强化集体土地使用权，强化国家管理权，尤其是用途管制等”，以此解决集体经济组织主体地位问题。当然，现在全国各地也有不同的探索，比如北京的西红门通过成立合作社进行运行，这一做法值得借鉴。
第三，如何厘清政府在集体土地市场化改革中的作用和界限？
有人认为既然城乡土地统一市场，集体建设用地市场化就可以借鉴城市土地市场化模式。但是，由于城市土地属于国家所有，地方政府作为占有者代替国家行使所有者职能，进行出让并获得土地所有权收益。而集体土地是“农民集体经济组织”所有，地方政府没有产权主体身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集体土地市场化过程中只能充当规则制定者和公共利益维护者。具体职责应该包括：一是依据规划进行用途管制，保障公共属性；二是指导并监管流转方式，依法维护市场秩序；三是通过征税实施收益“再分配”。前两点都没问题，需要通过制度和政策层面进一步明确和强化；难度较大的是第三点，既然是市场化，土地交易价值的一次分配就应该由市场决定，政府绝不应该参与“一次分配”，政府应该做好的是“再分配”的文章。所谓“再分配”就是通过征税，将部分土地增值收归社会，用于公共事业和基础设施建设等，保障公平。
因此，关于集体土地制度改革，首先要正确处理土地生产功能与投资资本功能的关系。土地具有资源功能、生态功能、生产功能、资产功能等多功能性，但是其生产功能是最基础的、最重要的和难以替代的。根据土地经济学原理，土地收益最终来源于其生产功能的实现，尤其在农村，农用土地是生产粮棉油草木等人类生活必需品的物质载体，必须保证在其生产功能得以有效发挥的基础上实现其利益。改革真正要解决的问题，一是城市化过程中，农村退出人口所留下的土地如何实现再配置；二是满足现代农业发展的要求，实现规模经营过程中需要土地再配置；三是农村建设用地也需要市场化配置。改革目标决定政策选择，核心目标应该是利用市场机制合理配置土地资源，这是根本；辅助目标是使农村土地资产价值得到体现，并为发挥土地生产功能服务。所以，改革的根本前提是必须保障农村土地生产功能的充分发挥，防止过度资本化对生产功能的冲击，必须防止城市土地过度资本化的问题在农村重演。
其次，必须建立真正具有法律意义的规划管制制度，通过规划解决用途管制问题。有学者认为现在有体系完整、审批严格、编制科学、公众参与的规划，但实际情况并不乐观，现在的规划，一是存在着严重的地方政府主导，公共性严重不足，公众参与纯属幌子；二是规划调整成为家常便饭，一些地方部门也自我调侃“规划处就是规划调整处”，尤其规划调整跟着领导意志走。规划是什么？规划是公权。什么是公权？公权是必要的“恶”，因此必须有监督、必须有制约，必须“关在制度的笼子里”。真正具有公权性质、具有法律意义的规划，一是全体利益相关者参与的规划制定过程，公众参与并公开；二是禁止调整，不得已要调整必须通过规划制订过程中及土地利用过程中的全体利益相关者同意；三是规划结果全面公开，接受社会普遍监督。
第三，要基于产权清晰原则合理界定集体土地产权主体。考虑到集体土地所有权主体的法律地位和稳定性问题，遵循产权与利益对等关系的经济机制，建议按照“弱化土地所有权，强化土地使用权”的方向确定改革思路，当前集体农用地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的做法基本体现了这一思路。但是，集体建设用地一旦流转产权主体会比较复杂，需要集体的所有权和农户的使用权共同发生作用。目前一些地方尤其在城乡结合部区域，在实践中主要是由乡镇政府或者村委会行使主体职责，然后对集体成员进行分红，这是值得观察和探索的做法，具体产权机制和运行模式值得进一步研究和探索。
第四，应该采取税收方式实施收益再分配。如果允许集体土地入市，则集体经济组织及农户作为产权主体进行土地交易，那么交易价格在交易过程中形成，并在交易过程实现土地增值收益的第一次分配，进一步重点是如何建立收益再分配机制，即应该对增值收益进行再分配。尽管一些试点地区提出了收取“统筹提留金”的做法，国家层面财政部、国土资源部也联合印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，采取收“调节金”的方式。但国际上通行的做法是征收增值税，中国城镇国有土地转让也有《土地增值税暂行条例》的规定，要征收土地增值税。因此，建议进一步改革过程中应城乡统一征收土地增值税，虽然对农民和集体征税实施上会有很多困难，那至少应跟所在区域的基础设施建设、公共品投入挂钩，否则就是新的不公平。
4 结论
土地作为自然资源，是重要的生产要素，具有自然属性、经济属性、公共属性，其中自然属性是基础，经济属性是结果，公共属性是规则。土地的特殊属性决定了土地经济规律的特殊性，决定了土地制度与其他商品经济制度的区别；决定了土地的资源功能、生态功能是基础，必须优先保障，公共功能居其次，最后才是经济功能。在经济功能中，生产功能是第一位的，财产功能居其次，投资功能、资本功能居最后，资产功能不能影响土地的生产、生活功能，资本功能不能冲击生产、资产功能。相应地，农村土地制度改革的根本目标是利用市场机制配置资源的基础性作用实现农村土地资源再配置，促进土地资源作为生产要素满足农业生产的要求；但必须防止土地价格过快、过高上涨，防止过度资本化对其生产功能的冲击。土地作为总量有限、位置固定、不可再生的自然资源，其经济制度必须遵循土地经济学客观规律，遵循产权清晰、规划管制、公平保障的基本准则，这是当前农村土地制度改革必须要遵循的理论逻辑。
本文摘自《中国土地科学》2018年第3期，全文敬请关注《中国土地科学》期刊或者中国土地科学网（http://www.chinalandscience.com.cn）。