引言
实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的战略决策，也是新时代“三农”工作的总抓手，2018年中央 1 号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对此作出了全面部署，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”的总要求。乡村振兴是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及面广，推进难度大，需要综合施策，而许多措施都离不开土地，最终都要回归到土地利用上，因为土地是乡村最重要的生产要素，自然也是助力乡村振兴的重要资源。 随着城镇化、工业化和农业现代化进程的加快，农村土地利用方面出现了一些新情况和新问题，比如，农民进城务工，承包地无人耕种而撂荒；进城农民宅基地长期闲置，而退出机制又不健全，造成土地资源浪费；集体土地与国有土地权能不对等，集体土地权能落实不到位；土地产权界限不明晰、权利不落实，承包经营权、使用权权益保障不充分，存在征地范围过大、程序不完善、补偿安置不到位、强制性拆迁等损害农民利益的现象；土地流转制度不健全，市场不完善，监管不到位；土地经营的产业化、规模化程度低；耕地数量减少、质量下降问题突出等。这些问题如果解决不好，就会极大地阻碍或制约乡村振兴。如何科学判断、准确把握、正确认识当前农村的土地问题和发展形势，努力破解矛盾难题，充分发挥土地的保障支撑作用和最大效能，从而激发推动乡村振兴的新动能，是摆在我们面前的重大课题。今后做好土地文章，助力乡村振兴的着力点应该放在哪里？尽管各地情况千差万别，但从解决共性问题的角度出发，笔者认为以下三个方面至关重要。 01 深化土地制度改革 分析当前农村土地利用和管理方面存在问题的原因，最重要的还是制度因素。因此，中央要求，要坚持问题导向和底线思维，加快推进农村土地制度改革试点，明确“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的三条改革底线。在推进农村土地所有权、承包权、经营权 “三权分置”改革的基础上，从 2015 年开始在全国部署开展“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度”改革试点（简称“三块地”改革）。在落实乡村振兴战略中要深刻领会中央精神，全面深入推进各项改革。 1.1 巩固完善承包地“三权分置”制度 中华人民共和国成立以来，在坚持土地公有制不动摇的基础上，历经改革，最终建立了集体所有、家庭承包（家庭联产承包责任制）为主要形式的农村基本经营制度，即农村土地实行集体所有权与家庭承包经营权分离的制度，我们称之为“两权分离”制度。“两权分离”制度是我国农村农业发展史上具有里程碑意义的伟大创举，有力推动了农村和农业发展。但面对农村农业发展的新形势和农村土地利用方面出现的新情况，“两权分离”制度在许多方面都难以回答和解决新的问题和矛盾。在总结各地农村土地流转实践经验的基础上，中央在 2016 年正式提出推进农村承包地“三权分置”改革。 所谓“三权分置”，是指承包地的所有权、承包权和经营权的分置，即在保持集体土地所有权和农户承包权不变的前提下，将经营权从承包经营权中分离出来，并可以按照依法、自愿、有偿的原则进行流转。笔者在甘肃省调研时发现，许多农户把承包地出租给企业，农户除了土地租金收入外，还可以到承租企业或外出打工获得工资性收入。因此，建立在“三权分置”基础上的土地流转受到了农民的普遍欢迎。“三权分置”改革思路源于农村发展的实际需要，基于土地要素流动的优化配置，是“两权分离”制度的继承和发展，是继“两权分离”制度之后我国农村土地制度改革的又一创新和突破。承包地的“三权分置”改革，符合现代产权理论的基本主张，可以让农民在不失地的前提下，以出租、入股、代耕、抵押等多种方式和途径放活经营权，可以解决耕地分散低效经营或撂荒问题，消除进城居住、外出务工农民对土地承包权权益保障的担忧，也为城乡社会资本进入农村土地经营领域打开了通道，有利于培育新型经营主体、发展适度规模经营、提高土地利用效能和推动农业现代化，必将为“三农”发展和乡村振兴注入新活力。但也要注意解决“三权分置”改革过程中出现的新问题，譬如：如何防止非法改变土地用途, 甚至通过炒作、买卖土地谋取利益；如何在土地流转实现规模化经营后保证农地不流失、不污染、不破坏；如何保障新的土地经营权人对流转来的土地享有耕种和收益权利及稳定的预期。因此，要坚持“三权分置”改革方向不动摇，认真总结经验，及时发现问题，全面稳妥推进。 1.2 完善土地征收制度 我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对农村集体土地实行征收或者征用并给予补偿。不难看出，这一法律规定有三个关键词，即公共利益、征收、补偿。问题的关键是：如何界定公共利益，如何征收，如何补偿。在土地征收过程中往往会出现随意扩大征收范围、征收程序不规范、补偿安置不到位等问题。针对这些突出问题，改革的重点是：一要缩小征地范围。探索制定土地征收目录，科学严格界定公共利益用地范围，逐步缩减土地征收规模。二要完善征地程序。建立完善土地征收民主协商机制，要将“征地协商和补偿安置”作为土地征收审批的前置条件，即满足与村集体中绝大多数成员达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障经费落实等三个条件后方可启动土地征收程序。三要健全保障机制。要建立合理、规范、多元的补偿安置保障机制，合理确定补偿标准，足额支付补偿安置费，建立被征地农民养老、医疗等社会保障制度，实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。 1.3 稳步推进集体经营性建设用地入市 农村集体经营性建设用地入市是落实集体土地产权权能的重要组成部分。这项改革事关大局、影响深远。改革的目标是实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利、履行相应义务。在符合土地利用规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行同等入市、同权同价。要明确界定农村集体经营性建设用地入市范围，按照规范管理、有序运行、城乡互动、收益共享的要求，积极稳步推进。从目前各地试点的情况看，总体进展顺利，试点中也积累了一些宝贵经验，为建立农村集体经营性建设用地入市法律制度奠定了重要基础，但在试点中也存在一些不容忽视的问题，譬如：单纯追求土地出让收益，忽视试点经验总结，试点目标走偏；规划、调查、确权、登记等基础性工作滞后，导致底数不清、盲目出让和土地纠纷；县级政府相关部门对试点以包代管，集体经济组织作用没有充分发挥等。按计划试点工作2018 年就要结束，在全面总结试点成果、经验并转化为法律制度的过程中，要坚持问题导向，突出重点和薄弱环节，把规划管控、收益分配、基准地价确定、出让决策程序、强化村级责任等作为重点，稳步推进农村集体经营性建设用地入市。 1.4 改革完善宅基地制度 据统计，近些年我国每年约有 1500 万左右的农村人口进城落户，造成大量农宅闲置。为了解决宅基地长期闲置而退出、流转机制又不健全的问题，受承包地“三权分置”改革经验的启发，一些地方在宅基地改革试点中提出了宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”的改革思路。宅基地的“三权分置”改革，使宅基地的所有权、资格权与使用权分离，所有权归集体，资格权归农户，使用权归宅基地使用者，可以让农民在“不失房”的前提下以出租、抵押、作价入股等多种方式适度放活使用权。宅基地的“三权分置”改革，可以解决农宅闲置浪费问题，拓展宅基地和农宅用途，从而使农民增加财产性收入。因此，宅基地制度改革要在坚持“三权分置”的前提下推进。改革要紧紧围绕以下四个方面展开：一是改革完善宅基地权益保障和取得方式。对依法取得、符合规定的宅基地予以确权登记发证，确保农民宅基地权益；坚持“一户一宅”的分配原则，探索农民户有所居的多种实现形式。二是建立宅基地有偿使用制度。因历史原因超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，可以探索有偿使用。三是建立自愿有偿退出机制。积极探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地的制度。四是推进房地一体登记发证工作，允许农民将宅基地及宅基地上自建房屋出租、抵押、作价入股，以此获得财产性收入。 02 夯实土地管理基础 无论是土地制度改革，还是常态化的土地管理，都需要扎实的基础性工作来保障。当前需要重点要做好以下工作。 2.1 加快确权登记发证 承包地、宅基地（包括自建房屋）确权登记发证是“三权分置”改革能否得到落实、土地及房屋财产权利能否得到有效保障、土地（宅基地及房屋）流转能否搞活的基础和保障。实际上，“三权分置”改革模式出现之前，土地流转在广大农村已经普遍存在，但笔者在调研中发现，土地流转的农户普遍存在一些疑虑，提出了一些关切问题，比如：久而久之，通过土地流转租出去、入了股的承包地还属不属于自己？将来还能不能收回来自己耕种经营？如果对方不归还又该怎么办？家庭人口增加了还能分到地吗？全家进城安家落户后承包地怎么办？宅基地属于村集体，长期无人居住会不会被收回去？诸如此类的担心和问题还有很多。总之，农户心里不踏实，担心的核心问题还是土地权利能不能得到保障。对此，十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长 30 年。”要落实十九大精神和中央的农村政策，切实让农民吃上长效“定心丸”，最重要的还是要加快土地（包括宅基地及宅基地上的自建房屋）的确权和登记发证工作。确权登记发证以后，农民应该拿到“三权三证”。三权是：土地承包经营权、宅基地使用资格权、宅基地之上自建住房所有权；三证是：承包土地经营权证、宅基地使用资格权证、自建住房房产证（现在实行不动产统一登记发证，后两个证可以合并为一个不动产权证）。这样农民就得到了享有土地、房屋财产权利的法律凭证。如果要征收或征用农民的土地或拆迁农民的房屋，必须按照法定程序进行，必须要经过平等协商。同时，确权发证以后，也会增强农民对土地权益保障、财产性收入预期的信心。 2.2 加强规划引领管控 土地利用总体规划是优化配置土地资源，协调各类用地规模、结构、布局和时序的核心手段， 是实行土地用途管制的重要依据。当前在农村土地供给、利用、管理方面存在的一个突出问题就是以乡村为单元的土地利用规划开展迟滞，而已有的县级土地利用规划未能全面考虑到农村新的发展形势对土地的利用需求，难以适应实施乡村振兴战略的新形势，出现了土地用途管制不切实际、乡村建设布局不够科学和建设用地不足而新增审批受阻等问题。因此，要紧密结合基本农田保护、乡村建设布局、现代农业发展、易地扶贫搬迁、生态环境保护、发展乡村旅游等发展需求，统筹规划各项土地利用活动，因地制宜、加快速度编制乡村土地利用总体规划，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，用规划引领农村土地合理利用，实现对农村土地的严格有效管理。 2.3 培育土地流转市场 建立在“三权分置”基础上的土地确权登记发证工作已经在全国展开，土地确权登记发证以后土地流转将会加快，这就需要有一个完善的土地流转市场与之配套，解决诸如土地流转合同如何规范，流转交易信息从哪儿获取，出现合同纠纷如何处理，交易价格如何确定，公开交易在哪儿进行等问题。因此，要重视培育和完善农村土地流转市场。一要完善制度。尽快制定全国性规范土地流转的指导性意见和制度细则，规范农村土地流转决策程序，明确流转的组织形式和集体经济组织、农民各自的权利，健全流转土地用途管制和参与农村土地流转准入制度，规范流转土地价值评估。 二要建立有形市场。总体上看，目前土地交易的有形市场尚未形成。土地流转有形市场可以为供求双方提供信息服务和成交机会，减少土地流转信息不对称情况，也可以使流转成交价格更趋合理、流转更加规范。三要培育中介服务组织。建立包括提供流转服务和土地资产评估的中介组织，以减少土地流转过程中的纠纷，有利于保护供求双方的权益。四要加强市场监管。要严格执法检查，加强市场监管，维护土地流转秩序。 2.4 创新土地用途管制 土地流转会使农村土地用途管制出现一些新的情况，要积极探索、健全完善更加符合实际的农地用途管制体系。从各地土地流转的实际情况看，土地流转以后的用途往往会出现多元化现象。原来种粮食作物的耕地，有些变成了蔬菜、瓜果、药材种植园，有些用于发展设施农业，有些变成了堆放农用物资的场地，甚至转向农业以外的用途等。这些问题归结起来就是“非农化”和“非粮化”问题。对土地流转后变耕地为建设用地等“非农化”行为要依法查处，坚决制止；对“非粮化”，则要分清性质，区别对待，可以允许在土壤耕作层及耕作条件不发生根本性变化或容易恢复的前提下，调整耕地经营方式，拓展农业功能。同时，在允许土地流转、宅基地及其房屋出租的情况下，一些地方出现了非本集体经济组织成员或城市居民以租住为名购买农房的现象，有些还直接将原房屋拆除重建别墅大院等，这些都是现行法律政策不允许的，要按照中央“一个不得、两个严格”的要求，坚决加以制止。总之，无论那类经营主体参与其中，也无论采取何种方式经营或利用土地，都不能突破农地农用、农地归农的“农”字底线。 2.5 实行土地指标调剂 实行土地指标调剂，是指建设占用耕地的补充和城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。2018 年中央 1 号文件提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准基本农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，其所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴战略。此后，国务院办公厅印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，前者明确了建设占用耕地跨省域补充的国家统筹措施，后者建立了增减挂钩节余指标的跨省域调剂机制。这两项改革的实质是在全国范围内确保耕地数量不减少、质量不降低的基础上，实现土地增值收益从发达地区流向欠发达地区、从城市化地区流向非城市化地区。此前，一些省区已经实行耕地占补平衡、增减挂钩节余指标跨市县调剂，并取得了初步成效。实行新增耕地和增减挂钩节余指标跨区域调剂，这是我国农村土地管理制度的又一创新，产生的指标调剂收益会成为农村建设资金的重要来源。因为从现实情况看，发达地区补充耕地的空间已经很小，难以完成占补平衡，而欠发达地区补充耕地的空间相对大一点，通过土地整治和增减挂钩，将新增耕地指标调剂到发达地区，一方可以获得发展空间，另一方可以得到发展资金，由此实现了双赢。在土地节余指标跨省域、跨市县调剂方面已经有一些成功的范例，要注意总结经验、完善制度。 03 保障建设用地需求 3.1 支持土地综合整治 要改变以补充增加耕地、提高耕地质量为主要目的农村土地整治传统模式，坚持“山水林田路村”综合整治原则，以补充耕地数量、提高耕地质量、优化村庄布局、改善农村环境、完善公益设施为目标，继续实施农村土地综合整治。一是通过土地开发、地块整合、土地复垦等措施，补充耕地数量，促进农业规模经营。这项工作在西部欠发达地区还有一定潜力。二是通过土地平整、高标准基本农田建设、水利设施建设提升，提高耕地质量等级。三是结合新农村建设，整合资金，进行山、水、林、田、路、村一体的综合整治，建设相对集中的农户居住区，完善农村公共服务基础设施，这样既可以节约土地，还可以改善居住生活环境。四是推广新型肥料和化肥增效技术，开展土壤修复改良和质量提升。五是采取工程、生物等措施，有效控制土地沙化、石漠化、盐碱化，减轻水土流失，提高土地的生态涵养能力。土地综合整治不仅可以增加耕地数量、提升耕地质量、改善人居环境，为农民带来看得见、摸得着的实惠，还可以凝聚民心，激发群众跟党走、实现农业现代化的热情，因为实施土地综合整治的过程就是组织发动农民、强化基层党建、提高农村社会治理水平的过程。 3.2 保障农村建设用地需求 随着乡村振兴战略的实施，农村建设用地规模会有新的增加。一是农业生产的规模化、现代化会带来大量配套建设用地需求。笔者在调研中发现，土地流转以后，有些地方出现了种植、储存、加工、销售服务一条龙的农产品基地，需要增加建设用地用于仓库、包装加工车间、销售网点建设。 二是美丽乡村建设，增加了农村基础和公共设施建设用地需求。如道路扩建改造、村民广场、幼儿园、养老院等建设项目会有所增加或提升，需要增加新的建设用地。三是休闲农业、乡村旅游、农村电商等二三产业的发展，对建设用地的需求会有所增加。因此，要在科学编制乡村土地利用总体规划和坚持规划、计划管控的前提下，因地制宜，实事求是，适度增加农村建设用地规模和指标，切实保障用地需求。 04参考文献 [1]董祚继.“三权分置”：农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地,2018(3):4-9. 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