来源：中国国土资源报 作者：国土资源部耕地保护司 发布时间：2014-02-25
实行最严格的耕地保护制度是确保国家长治久安和社会经济可持续发展的必然要求和现实选择。长期以来，国家对耕地保护采取的政策可谓越来越严格，实行的措施越来越有力，在“守红线”、“建红线”两方面都取得了有目共睹的成效。但伴随着我国“四化”同步推进，耕地保护面临的形势更加严峻，机制不灵、制度效果不明显的问题还很突出，甚至存在严重的困局。保护好、利用好、建设好、管理好宝贵的耕地资源，给农业、给子孙后代留下更多的沃土良田，核心点在于地方政府、农村集体经济组织、农民、用地者等耕地的管理者、使用者能够做到思想统一、步调一致，从而构建一个“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制，真正扭转国土资源“一家管、大家用”局面，形成各部门密切合作、通力配合、分工负责、齐抓共管的长效机制。
一、强化行政措施，让耕地保护成为各级政府必需担当的硬任务
党中央、国务院反复强调各级政府保护耕地的重要职责，对政府耕地保护责任目标的要求越来越明确，提出的措施越来越严格。2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确地方各级政府要对本行政区域内耕地保护责任目标履行情况负总责。2005年，国务院办公厅下发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确规定省长、主席、市长是耕地保护责任目标第一责任人。
长期以来的管理经验告诉我们，在当前的情况下，单纯依靠市场手段解决耕地保护和粮食安全问题还不够，必须加强土地用途管制，必须加强政府调控，必须强化地方政府的管理责任。我们多次开展的耕地保护责任目标考核和检查也充分表明，强化政府责任并加以严格的考核，有利于地方各级政府树立科学的发展观和正确的政绩观，构建科学发展新机制；有利于健全和完善耕地保护制度，促进耕地保护的各项制度落到实处。基于以上的考虑，《通知》进一步强调：一是完善省级人民政府耕地保护责任目标考核办法，将永久基本农田划定和保护、高标准基本农田建设、补充耕地质量等纳入考核内容，健全评价标准，实行耕地数量与质量考核并重，切实落实地方政府耕地保护责任，推进耕地数量、质量、生态三位一体保护。二是通过省级人民政府耕地保护责任目标考核，积极推动将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，加强与组织部门的沟通，加大耕地保护指标权重。耕地保护责任目标考核结果作为组织部门对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据。三是积极协调有关部门，推动地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，落实地方政府领导干部保护耕地的主体责任。四是完善奖惩机制，将耕地保护责任目标落实情况与用地指标分配、整治项目安排相挂钩，以立“军令状”的严肃态度，以守不住耕地红线“提头来见”的担当精神，共同肩负起党和国家赋予的保护耕地历史责任。
二、善用经济机制，让耕地保护者有合理的经济利益，让耕地的占用者付出必要的经济代价
放眼世界，能实现耕地资源合理开发利用的国家，除了运用有效的法律、行政手段外，无不重视采取价格杠杆和税费调节等经济手段，通过建立完善耕地保护约束激励机制，促进耕地的有效保护与合理利用。从耕地保护与管理的现实看，保护耕地是国家出于保障粮食安全的战略行为，理应由国家承担保护耕地的必要成本；实现均衡发展是国家的基本责任，理应给予保护耕地任务重的地区必要的财政支持；农民是耕地最直接的使用者和耕地保护的主体，理应获得耕地保护与农业生产合理的收益；耕地的占用者将耕地从农业一产转为更高产出和收益的二、三产业，理应付出相应的成本代价。为此，《通知》按照“两提高一核减”的思路，就完善耕地保护约束激励机制作了明确规定。
（一）提高占用耕地特别是基本农田的成本。一是积极促进提高新增费标准，遏制地方政府扩大建设用地规模、用地者粗放使用土地的冲动。二是按本地区开垦同等质量耕地成本缴纳耕地开垦费，提高占用优质耕地的成本，提高补充耕地的资金投入，确保补充耕地质量，做到占优补优、占水田补水田。
（二）提高农民保护耕地和参与高标准基本农田建设的经济收益。一是按照“城市反哺农村、工业反哺农业”“取之于土、用之于土”、“谁保护，谁受益”的原则，加大对耕地保护的补贴力度，充分调动农民保护耕地的积极性、有效保障他们种粮的应有收益。二是按照政府转变职能的要求和“管理延伸到基层，将资源配置的事权下放到基层”的社会管理新理念，让农民“用国家的钱、整自家的地”。实践过程已经充分证明，这种创新，不管从经济学，还是社会管理学的角度看，都是资金使用效益和社会效益最高的一种方式。
（三）核减耕地保护不力地区的中央新增费预算分配数。加大国家统筹的比例，对于耕地保有量和基本农田保护面积少于土地利用总体规划确定的保护目标的，核减相应的下达资金。这样，一则可以抑制地方多用地，达到集约节约的效果；二则集中中央的财力，加大粮食主产区的转移支付，专项用于高标准基本农田建设和保护耕地补偿，有利于调动保护耕地的积极性，在降低行政成本的同时能够真正达到保护耕地的目的。
三、采取技术手段，让耕地得到及时高效的监测监管
加强耕地保护，实现耕地“数量、质量、生态”三位一体的严格管理，制度是关键，机制是手段，技术是保障。近年来，国土资源部门不断强化信息化建设，开展了全国第二次土地调查，建成了土地调查、土地规划数据库，实行了在线土地督察，基本建成了以国土资源遥感监测“一张图”和综合信息监管平台、电子政务平台、共享服务平台为主要内容的国土资源信息建设框架体系，初步实现了对耕地“批、供、用、补、查”的全面全程监管。这是都是行之有效的必要手段，必须长期坚持，不断完善。
为此，《通知》就充分利用上述技术基础和手段，提出以下要求，一是要加强耕地和基本农田变化情况监测及调查，确保数据及时更新，及时预警、发布变化情况。二是要加快完善土地规划、基本农田保护、土地整治和占补平衡等数据库，建立数据实时更新机制，纳入国土资源“一张图”和综合监管平台，为实现耕地保护全天候、全覆盖监管打下坚实基础。
一、强化行政措施，让耕地保护成为各级政府必需担当的硬任务
党中央、国务院反复强调各级政府保护耕地的重要职责，对政府耕地保护责任目标的要求越来越明确，提出的措施越来越严格。2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确地方各级政府要对本行政区域内耕地保护责任目标履行情况负总责。2005年，国务院办公厅下发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确规定省长、主席、市长是耕地保护责任目标第一责任人。
长期以来的管理经验告诉我们，在当前的情况下，单纯依靠市场手段解决耕地保护和粮食安全问题还不够，必须加强土地用途管制，必须加强政府调控，必须强化地方政府的管理责任。我们多次开展的耕地保护责任目标考核和检查也充分表明，强化政府责任并加以严格的考核，有利于地方各级政府树立科学的发展观和正确的政绩观，构建科学发展新机制；有利于健全和完善耕地保护制度，促进耕地保护的各项制度落到实处。基于以上的考虑，《通知》进一步强调：一是完善省级人民政府耕地保护责任目标考核办法，将永久基本农田划定和保护、高标准基本农田建设、补充耕地质量等纳入考核内容，健全评价标准，实行耕地数量与质量考核并重，切实落实地方政府耕地保护责任，推进耕地数量、质量、生态三位一体保护。二是通过省级人民政府耕地保护责任目标考核，积极推动将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，加强与组织部门的沟通，加大耕地保护指标权重。耕地保护责任目标考核结果作为组织部门对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据。三是积极协调有关部门，推动地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，落实地方政府领导干部保护耕地的主体责任。四是完善奖惩机制，将耕地保护责任目标落实情况与用地指标分配、整治项目安排相挂钩，以立“军令状”的严肃态度，以守不住耕地红线“提头来见”的担当精神，共同肩负起党和国家赋予的保护耕地历史责任。
二、善用经济机制，让耕地保护者有合理的经济利益，让耕地的占用者付出必要的经济代价
放眼世界，能实现耕地资源合理开发利用的国家，除了运用有效的法律、行政手段外，无不重视采取价格杠杆和税费调节等经济手段，通过建立完善耕地保护约束激励机制，促进耕地的有效保护与合理利用。从耕地保护与管理的现实看，保护耕地是国家出于保障粮食安全的战略行为，理应由国家承担保护耕地的必要成本；实现均衡发展是国家的基本责任，理应给予保护耕地任务重的地区必要的财政支持；农民是耕地最直接的使用者和耕地保护的主体，理应获得耕地保护与农业生产合理的收益；耕地的占用者将耕地从农业一产转为更高产出和收益的二、三产业，理应付出相应的成本代价。为此，《通知》按照“两提高一核减”的思路，就完善耕地保护约束激励机制作了明确规定。
（一）提高占用耕地特别是基本农田的成本。一是积极促进提高新增费标准，遏制地方政府扩大建设用地规模、用地者粗放使用土地的冲动。二是按本地区开垦同等质量耕地成本缴纳耕地开垦费，提高占用优质耕地的成本，提高补充耕地的资金投入，确保补充耕地质量，做到占优补优、占水田补水田。
（二）提高农民保护耕地和参与高标准基本农田建设的经济收益。一是按照“城市反哺农村、工业反哺农业”“取之于土、用之于土”、“谁保护，谁受益”的原则，加大对耕地保护的补贴力度，充分调动农民保护耕地的积极性、有效保障他们种粮的应有收益。二是按照政府转变职能的要求和“管理延伸到基层，将资源配置的事权下放到基层”的社会管理新理念，让农民“用国家的钱、整自家的地”。实践过程已经充分证明，这种创新，不管从经济学，还是社会管理学的角度看，都是资金使用效益和社会效益最高的一种方式。
（三）核减耕地保护不力地区的中央新增费预算分配数。加大国家统筹的比例，对于耕地保有量和基本农田保护面积少于土地利用总体规划确定的保护目标的，核减相应的下达资金。这样，一则可以抑制地方多用地，达到集约节约的效果；二则集中中央的财力，加大粮食主产区的转移支付，专项用于高标准基本农田建设和保护耕地补偿，有利于调动保护耕地的积极性，在降低行政成本的同时能够真正达到保护耕地的目的。
三、采取技术手段，让耕地得到及时高效的监测监管
加强耕地保护，实现耕地“数量、质量、生态”三位一体的严格管理，制度是关键，机制是手段，技术是保障。近年来，国土资源部门不断强化信息化建设，开展了全国第二次土地调查，建成了土地调查、土地规划数据库，实行了在线土地督察，基本建成了以国土资源遥感监测“一张图”和综合信息监管平台、电子政务平台、共享服务平台为主要内容的国土资源信息建设框架体系，初步实现了对耕地“批、供、用、补、查”的全面全程监管。这是都是行之有效的必要手段，必须长期坚持，不断完善。
为此，《通知》就充分利用上述技术基础和手段，提出以下要求，一是要加强耕地和基本农田变化情况监测及调查，确保数据及时更新，及时预警、发布变化情况。二是要加快完善土地规划、基本农田保护、土地整治和占补平衡等数据库，建立数据实时更新机制，纳入国土资源“一张图”和综合监管平台，为实现耕地保护全天候、全覆盖监管打下坚实基础。