郧文聚：土地管理制度关系全局
本内容根据2020年3月31日郧文聚研究员在中国农业大学土地科学与技术学院、中国土地政策与法律研究中心联合举办的网上学术讲座的报告整理而成。
“守正中创新，创新中守正”。土地管理制度不仅有守正的问题，也有创新的问题，既要在守正中创新，又要在创新中守正。
土地管理制度关系根本关系全局
坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。
从1962年《寂静的春天》以来，我们认识到可持续发展的目标以后，全世界的科学家和智慧人士都逐渐地找到了一个标准：SDGs，包括17个目标，169个小目标，232个指标，它们是整体的，不可分割的，兼顾了可持续发展的三个方面（经济、环境、社会），我们的学生需要深入地掌握这一国际标准。
人类活动强烈干扰自身生存环境，针对我们做土地调查监测的指标来说的，我国现在正在做三调，三调能说清楚耕地、园地、草地、湿地、荒漠在哪，以及用地类型的转化，但是仅仅知道类型的转化不能满足土地资源的科技工作者、管理者的要求，因为耕地的性质是怎么变的、耕地与周围与耕地相关联的其他自然资源间的关系无法通过三调得出，那么对于性质的恶化、联系的弱化更加无法描述。要回答土地问题，不仅要关注类型，也要关注性质，更要关注联系，要把问题放在一起来看才是生命共同体。耕地是和水、土、气、生在一起的自然资源系统，耕地与现代技术体系耦合起来就是现代农业的生产体系，可以支持人类生产出我们自身的农产品，若过程管控的不好，耕地可能积累了废（生产正商品时的负商品），可能转化到环境中，最后由环境作用到人。所以从根本上讲，资源管理是源头，开发利用是过程，生态环境是结果，自然系统、生产系统、消费系统是一体的，需有效地、高效地反馈。如果我们进入生态文明时代，我们的农业途径，我们的农业图解，我们的学生看不到这一层面是不合格的。
美国的科学家科尔曼·戴利提出空旷世界与拥挤世界的福祉，现在我们的经济已经膨胀到要把生态系统憋爆的程度，这个条件下讲福祉跟一个空旷世界讲福祉完全不同。资源系统、环境系统、利用系统一定要有整体观、系统观、综合观，监督主体是监督资源、监督利用还是监督环境的，利用主体是利用资源的、利用环境的一定要能够讲清楚。我们所讲的农用地一定是以土壤为核心的，土壤系统中的水、土、气、生通过技术、经济，到耕地资源系统的承载力、限制性、风险性通过规划、管制，再到耕地利用系统的过度开发、粗放利用、奢侈消费，如何做到节约与循环是我们应该考虑的。
感知土地利用系统的演化主要通过现状调查精准掌握国情国力与变更调查，提供并积累土地管理科学数据。我们现在对自然资源，尤其是以土壤为核心的农用地资源有多少了解，我们对农用地资源中的耕地了解的最多，草地不行，林地不够，水资源尤其是湿地资源，荒漠资源了解的也不够，现在做调查，仅仅做数量调查、位置调查、权属调查跟我们所处的时代还不相符。摸清自然资源家底依然艰巨，例如主产省的产能与资源消耗问题、耕地占补平衡的缺陷问题、永久基本农田的破坏问题等现象依然严峻，而且土地资源安全保障仍是我国的一道难题，例如2070年中国华北平原或成致命高温区，不宜居住的问题；东北黑土地量减质退的问题；地球土地利用变化进入高风险区；孤岛城市存活时间；黄河水资源问题，都是我国目前及未来土地资源安全问题。所以土地管理制度关乎根本，关乎全局，关乎中华民族的未来。
联合国可持续发展《二十一世纪议程》指出，土地资源是生命系统的基础，为一切人类活动提供土壤、能量、水和机会。我国人口占全球的19%，陆地占全球6%，淡水占全球6%，耕地占全球9%。生态的差距成为与发达国家最大的差距，如何将经济发展和生态保护更好地结合起来，实现共赢局面，是摆在我们面前的新课题。
（一）实行最严格的生态环境保护制度
坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。
加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度。完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，更加自觉地推动绿色循环低碳发展。构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，完善污染防治区城联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系。加强农业农村环境污染防治。完善生态环境保护法律体系和执法司法制度。空间治理的双赢之路：发展是硬道理，宜居增加获得感。制度需求是绿色发展，目标是空间治理体系，制度供给包括管控红线、管制规则和生态保护、永久基本农田、城镇开发边界以及海洋红线。以城乡融合、区域协同，高质量发展国土空间格局。通过国土空间规划定性质、定边界、定规则、定程序，以一张图、三条线、双手锏规划主体功能。发展绿色金融。吸引私人资本参与生态和社会效益的创造活动，完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，更加自觉地推动绿色循环低碳发展。全球经验表明，政府明确对生态修复等机制的支持力度长期不变、绿色投资机会向社会资本开放，投资资本一定愿意跟进。气候变化和可再生能源领域吸引大量资金，而生态修复领域吸引资金较少但持续增长。
（二）全面建立资源高效利用制度
推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度。健全资源节约集约循环利用政策体系，实行垃圾分类和资源化利用度；推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系；健全海洋资源开发保护制度；加快建立自然资源统一调查证价、监测制度，健全自然资源监管体制。确权登记是资源高效利用的基础，目标是保增长、保永续、管得住、算得清、全面节约。以法制化、规范化、标准化、信息化，进行确权登记，调查评价，监测监管。达到生有所望、少有所学、病有所医、老有所养、衣妆得体、食饮健康、住宿安全、出行便利。
实行土地有偿使用制度。土地、水、空气、生物及其组合是自然资本的核心要素，既有经济价值，又有生态价值。对农用地、建设用地等土地资源，土地资产和土地资本等土地要素，进行适宜性、承载力、流动性评价。
（三）健全生态保护和修复制度
统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护。加强对重要生态系统的保护和永续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度。加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。开展大规模国土绿化行动，加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理，保护生物多样性，筑牢生态安全屏障。·除国家重大项目外，全面禁止围填海。保持自然生态系统的整体性、系统性、综合性，使生命共同体更稳固，命运共同体更牢固。以山水林田湖草一体化保护和修复为目标，使自然、资源、生态、环境和谐共生。以民族区域、国家治理与人类命运的命运共同体，能源、矿产资源性的生命共同体和谐共处。自然生态保护与修复的绩效目标是什么？自然资源、资源的开发利用、开发利用的后果以及自然生态保护与修复的评价标准是什么？通过定量化、可视化、价值化、弹性化评测，投入资金最终要落实到项目上，以项目建设为载体。但是没有切实可行的项目，没有可量化的项目绩效评价标准，资金投入就没有载体。
（四）严明生态环境保护责任制度
建立生态文明建设目标评价考核制度，强化环境保护、自然资源管控，节能减排等约束性指标管理，严格落实企业主体责任和政府监管责任；开展领导干部自然资源资产离任审计；推进生态环境保护综合行政执法，落实中央生态环境保护督察制度；健全生态环境监测和评价制度，完善生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制。
以科学自然观和终生责任观进行资源审计。土地、水、空气、生物及其组合的自然生态稳定性很重要，以最严格的耕地保护制度，保持耕地总量动态平衡，对耕地数量、质量、生态三位一体保护。保障宅基地集体属性，加强空心村整治。自然造就了人类，人类离不开自然。坚持和完善土地管理制度，对耕地保护责任目标落实情况进行考核。
坚持习近平生态文明的思想，“生态兴则文明兴”的深邃历史观；“人与自然和谐共生”的科学自然观；“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观；“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观；“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观；“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观；“共同建设美丽中国”的全民行动观；“共谋全球生态文明建设之路”的全球共赢观。
建设生态文明，关乎人民福祉，关乎民族未来。人类从生态系统（自然、半自然、人工）获得的各种惠益，为人类安全、基本物质需求、健康、社会关系、选择与行动自由提供支持、调节和文化服务。
自1983年我国将环境保护确定为基本国策，经历了制定《中国21世纪议程》，全面协调可持续科学发展观，建设资源节约、环境友好社会，以及把建设生态文明作为实现小康社会目标之一的历程。中国特色社会主义五位一体的总体布局，把生态文明建设放在突出地位。
我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，形成节约资源和环境保护的空间格局，还自然以宁静、和谐、美丽。
以土地科学香山共识为基础，从科学到政策保证土地资源安全。贯彻落实习近平生态文明思想，坚持和完善最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的土地节约集约利用制度，为建设富强中国、美丽中国，构筑厚实稳健、富有弹性的土地资源安全保障体系奋斗。
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根据报告内容整理，有删减。
郧文聚，博士、研究员，国土资源部农用地质量与监控重点实验室主任，中国农业大学兼职教授、博士生导师，自然资源部国土整治中心副主任。