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2014年政府工作报告指出，坚守耕地红线，提高耕地质量，增强农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中。
尽管我国粮食产量已实现“十连增”，却面临土壤生态环境不断恶化、优质耕地占用威胁加大、水资源短缺严重等问题，使粮食增产后劲不足。全国两会代表委员们也关注了这些问题，纷纷建言献策。而耕地除了保障粮食安全外，其在水源涵养、生态保护、促进区域协调等方面的作用也不容忽视。本期特邀有关专家围绕全国两会期间耕地保护热点话题展开探讨。
水土并重护好“饭碗田”
一些代表委员认为，我国粮食生产在基础设施落后等传统制约因素下，又面临生态环境恶化、农民种粮积极性不高，耕地占用持续增加等新的制约因素。
全国人大代表孙斌表示，当前我国部分地区地下水严重超采、农田掠夺性经营以及化肥长期大量使用等，导致耕地质量下降，土壤沙化退化，水土流失严重，水源污染加重，严重影响粮食生产的质量和效益。
赵 烨 李天杰
足量的优质耕地在生产过程中，可以化解人类社会代谢出的某些废物，优化地表水循环与能量交换过程，以实现人类生存环境质量的不断改善。由此可见，耕地在保障人类生存、生活与健康方面具有不可替代的作用。
3个人口大国比较，我国耕地数量与质量状况堪忧
我国与印度、美国是世界3个人口大国。有国外专家测算，1英亩耕地在美国供养0.5人，在印度供养2个人，在中国要供养5个人。尽管美国耕地资源极为丰富，但早在1981年就颁布实施了耕地保护的政策法案，将耕地划分为基本农田、独特耕地，州重要农田和地区重要耕地，采取多种措施加以保护。
从3个国家的耕地质量状况来看，美国农业部固有土地质量评价主要从土壤角度，将全球土地质量从高到低划分为1级～9级，并编绘了全球固有土地质量评价图。该图显示美国具有大面积集中连片的1等地，印度则有大面积集中连片的2等地，而中国则有大面积集中连片的5等地（9等地面积最大），且主要位于人口和城市高度密集的东部地区。这也证明我国耕地质量整体偏低，高质量耕地面临巨大的被侵占压力。
再从3个国家的耕地生态环境状况分析，从已出版的全球土壤侵蚀图、土地荒漠化图、大气颗粒物沉降量分布图、土壤和水体污染相关报道来看，我国耕地生态环境整体偏差。正如全国第二次土地调查显示“有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种”，局部地区的耕地生态环境质量已达到危害人群健康的程度。
综上所述，我国政府设立耕地数量、质量、生态“三位一体”保护措施是十分必要的，也是保障我国经济社会持续发展和人民健康所必需的。
开展土壤质量评价，保障土地利用可持续
我国耕地质量整体偏低，适度适量的农业投入如化肥、农药等，对增加粮食产量具有重要的作用，但也不能由此否认耕地质量的基本作用。据荷兰土地学家研究发现，随着农业化学品投入的增加，土壤与土地利用（农业生产）的联系也显著减弱，但随着环境保护政策、保护地学遗迹和生物多样性的发展，强化土壤对农业生产的作用已成为持续农业发展的重要途径。土壤学家黄鸿翔认为，在耕地质量低的条件下，只有加大投入才能取得较高产出。这就是我国以占世界8％的耕地消耗世界30％以上化肥的主要原因，也是我国农产品价格仍然缺乏国际竞争力的重要原因。由此可见，土壤全氮、碱解氮、速效磷、速效钾含量是农作物生长发育有显著影响的指标，也是反映土壤肥力和土地生产能力的重要指标，但这些指标属于农业生产过程中田间耕地土壤的易变性指标。因此，我国农用地分等则选用长期稳定性的固有指标开展土地质量评价，也是保障土地利用持续性的主要途径。
保障粮食安全，耕地与淡水资源一脉相承
有专家认为我国地域辽阔，只要有了充足的淡水资源就可以保障国家粮食安全。这种观点一方面反映了淡水资源在耕地生产粮食过程中的重要作用，但同时也忽视了耕地及其质量概念的内涵。
从陆地水分循环过程来看，优质耕地与丰富淡水是一对“孪生子”，没有了优质耕地也意味着淡水资源的减少。因为我们不能指望上千平方公里的建城区流出优质淡水资源，也不能指望干旱区广袤的旱地储存丰富的淡水资源。我国农用地分等采用光温生产潜力、气候生产潜力、灌溉保障率、有效土层厚度和土壤质地等指标，不仅使水分状况和灌溉状况在耕地质量等级中得到充分体现，还充分考虑了土壤保持水肥的能力，从而使农用地分等结果更加科学合理。据全国第二次土地调查成果，我国无灌溉设施的耕地面积比重为54.9%，这也是我国耕地质量整体偏低的重要原因。
“中国碗里要装中国粮”，这意味着我们应时刻有粮食安全的忧患意识，并应对土地资源与土地环境科技高度重视。
（作者单位：北京师范大学环境学院）
耕地保护也应“一体化”
全国人大代表萧玉田认为，京津冀地区应作为继珠三角、长三角之后又一个经济隆起带，打造一个首都经济圈。而且，要利用周边生态良好的优势，把环首都周边地区建设成为一个生态文明和经济发展协调同步的示范区。
而这其中，也不能忽视耕地在水源涵养、生态安全等方面的重要作用。
孔祥斌
在有限的空间范围内，区域拥有的耕地资源不仅能够保障粮食安全，还能够兼顾水资源短缺、协同发展和生态安全等问题。而我国京津冀地区目前正面临着雾霾灾害、水资源短缺等区域共性问题。
日前，习近平总书记强调实现京津冀协同发展，不仅是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，也是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要。这也要求我们从区域土地统筹保护的角度出发，进行科技创新，解决制约土地利用的科技问题。
自然环境恶化，天灾还是人祸？
从2012年开始，我国东部区域持续发生大规模雾霾天气，波及了我国最富裕、人口最集中、最具经济活力的区域。其中，京津冀地区是雾霾最为严重的区域，而河北、天津的雾霾则在2009年就已经大规模出现，区域空气质量恶化迅速。
与此同时，京津冀区域的水资源紧缺日益严重。历史上，这里是水资源丰富的区域，内部水网遍布。但如今京津冀地区已经是北方最为缺水的区域，地下水下降迅速，从1980年到现在，地下水累积损失量惊人。
雾霾灾害与水资源问题都是区域共同问题，那么其引发原因究竟是气候变化的“天灾”？还是土地利用的“人为影响”呢？笔者认为，其主要原因是区域土地利用结构不合理。
华北平原的上部、中部和底部，组成一个整体的生态系统，形成一个自然的风向和水系转化的梯度通道。但是整个区域的发展不平衡，特别是建设用地的无序扩展，已经严重阻隔了气候的通道，也阻隔了地表水和地下水的通道，是形成地下水下降和雾霾加重的重要因素。不仅如此，由于大量建设用地改变空间的通行通道，城市的热岛效应，导致了空气压力差的缺失，在污染物排放增加的情况下，导致了区域的雾霾危害不断增加。
区域未来发展，分割还是统筹？
3个区域共享一片天，共饮一方水，但由于种种原因，3个区域各自独立发展。而雾霾之害、水资源紧缺之害、区域矛盾显现，表明已有发展模式难以为继。区域分割发展、城乡分化发展，各自为政的时代亟待终结，迫切需要区域统筹，城乡一体化发展。而实现统筹发展的关键，就在于统筹土地利用。改变原有土地技术，从资源单一功能出发，从局部出发，从个别出发，从资源单一要素特征出发，从城市出发的思路，转变为从区域总体功能、水土协同要求、城乡一体化出发，促进资源要素有效、快速流动，实现资源要素配置优化。
具体而言，要从破解区域建设用地无序扩展的角度入手，通过加强耕地保护，特别是划定永久基本农田，限制城市扩展，甚至要转换一部分建设用地的用途，把这些本来属于耕地、风道、行洪的空间让出来，才能减缓甚至解决区域的地下水下降和雾霾的灾害。通过协调区域建设用地与耕地和生态用地的关系，才能让实现区域协同发展，才能解决区域发展失衡之害。
提升耕地功能，满足多元化需求
从国家需求来看，3个区域要共同进行耕地资源保护。在有限的空间范围内，区域拥有的耕地资源不仅能够保障粮食安全，还能够兼顾水资源短缺、协同发展和生态安全等问题。因此，必须进行耕地资源科技管理的协同创新。
首先，要针对区域分割利用中出现的问题，如土地资源利用布局紊乱、土地结构失衡、土地利用强度超载、土地功能单一、土地生态服务价值缺少甚至消失等，以及由此引发的一系列生态与环境问题，从整体、系统、共生、协同的角度，研究提升区域功能的土地利用格局。通过分析土地利用过程及其影响机理，识别格局的变化过程，实施土地资源功能诊断、评价、修复、提升的土地整治技术。
其次，思考京津冀区域耕地资源功能总体定位与优化配置的科技创新问题。比如，实施区域协同耕地利用变化模拟技术，以及耕地利用变化对粮食、水资源、雾霾的可能影响的效应分析技术。同时，提升耕地资源空间分布特征与功能、价值模拟分析技术，区域耕地资源多功能的土地资源优化配置技术，空间优化技术，区域耕地多功能协同整治技术，以及区域耕地资源共同协同的效应分析与评价技术。
再次，研究京津冀区域耕地数量、质量、生态“三位一体”的土地科技创新问题。创新区域耕地资源数量、质量、生态“三位一体”的影响因素筛选与识别技术，以及功能、价值诊断分析技术。在此基础上，研究耕地资源多功能评价分析技术，耕地资源数量变化的快速监测技术，耕地质量的关键限值因素与主要贡献因素的监测技术，耕地数量、质量、生态功能快速预警技术。
最后，要研究京津冀区域耕地资源休养生息的关键技术问题。京津冀区域地下水下降的主要原因，是区域耕地资源的过度利用问题，直接影响到生态安全的问题。迫切需要发展水、土、地结合的科技创新技术，这其中包括耕地资源休耕、轮耕的空间区域识别与布局技术，耕地资源休耕与功能修复技术，耕地资源休耕效应识别与分析技术。
此外，还要拓展区域耕地资源功能提升与修复技术。分析识别区域耕地资源功能类型空间分布特征，针对总体功能，实现耕地资源功能提升技术。
（作者单位：中国农业大学土地资源与管理系）
农田质量要有“硬约束”
张中帆
在我国粮食持续增产的同时，一些全国两会人大代表和政协委员已经认识到，我国粮食生产已呈现增产后劲不足、粮食进口量持续高速增长等特点，粮食生产或将进入“平台期”。
全国人大代表付华廷说，保障我国粮食安全，依赖国际市场是完全不可行的，必须把饭碗牢牢端在自己手上，任何时候都不能放松国内粮食生产，“手中有粮，心中不慌”。
而加强粮食安全保障能力建设，也对坚持最严格的耕地保护制度提出了新的要求。
严防死守耕地红线，既包括数量，也包括质量。对此，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线，控制开发强度。
将耕地质量纳入政府目标考核
2005年国务院出台了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡和基本农田占用补划三项内容作为考核省级政府履行耕地保护责任目标情况的重要指标，在确保全国耕地数量动态平衡方面取得了显著成效。
然而，在耕地质量考核方面，虽然提出了耕地质量建设与管理的考核内容，但由于缺少耕地质量变化趋势、变化强度、空间分布规律等基础数据的支撑，仅仅在土地整治、高标准基本农田建设、地力培肥等方面开展了考核工作，尚未形成对耕地质量动态变化情况的系统考核体系。
目前，《农用地质量分等规程》已经作为国标正式实施，全国31个省（区、市）根据最新的土地变更调查成果，全面完成了耕地质量等别的更新，部分省份也开展了年度更新、日常评价与监测等工作。下一步，建议在省级政府耕地保护责任目标考核中加大对耕地质量制度建设、组织机构、经费保障等方面的考核力度，增加耕地质量变化趋势等方面的考核内容，提升耕地质量红线考核指标的权重。
将等别约束纳入占补平衡要求
一些城镇周围和交通沿线质量好、基础设施好的良田沃土被大量占用，而部分新补充耕地主要分布在耕作条件相对较差的地区，耕地质量总体下降，已严重影响到我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。
因此，在耕地占补平衡制度落实上，应实行“占一补一、先补后占、以补定占、等别约束”的原则，实行倒逼机制，规定建设占用耕地的质量等级不能高于补充耕地质量等级。
对于国家重大工程、重点项目占用耕地，在实现数量“占一补一”的基础上，如果补充耕地质量低于建设占用耕地质量等级的，可考虑通过实施土地整治提升耕地质量等级及产能，以弥补因占用损失的产能。严守耕地红线不是国土资源一个部门的事情，坚持建设占用和补充耕地的数量、质量“双平衡”是落实最严格耕地保护制度的手段，也是全面贯彻落实耕地保护共同责任机制的深入体现。
控制耕地与生态用地的数量平衡
我国耕地后备资源已经十分有限，且大部分还位于生态脆弱地区，如果一味垦荒造田，只会造成极其不利的影响。
同时，通过土地开发来实现补充耕地的目标，也容易让人产生后备资源无限的认识误区。这种观念具有双重危害，不仅导致耕地减少，而且造成耕地后备资源流失，实际上保护耕地的后备资源，同样是保护耕地的一项重要内容。
耕地数量、质量和生态的关系，就如同是以耕地质量为支点，两边分别是数量和生态的“跷跷板”。如果一味通过土地开发增加耕地数量，势必会减少维持生态用地数量平衡的砝码。反之，一味通过退耕还林、还草、还牧、还湖的方式增加生态用地，耕地数量的砝码就会减轻，就会威胁国家粮食安全。因此，坚持数量、质量、生态并重管理的理念，应该以提升现有耕地质量为基点，充分协调好耕地数量和生态用地数量。
应用耕地质量评价与监测成果
2012年，国土资源部印发了《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》和《关于印发〈耕地质量等别调查评价与监测工作方案〉的通知》两个耕地质量管理文件，进一步明确了今后耕地质量建设与管理的相关要求，各地积极开展了试点工作。
2014年国土资源部将全面部署开展耕地质量等级年度更新和监测试点工作，通过系统掌握全国年度内因建设占用、灾害损毁、生态退耕、农业结构调整、土地整理复垦开发、高标准基本农田建设等原因引起的耕地数量、质量及产能变化变化情况，为全面提升耕地质量建设与管理水平夯实基础。
建议在此基础上每年发布《中国耕地质量报告》，并根据耕地质量等别及产能变化情况调整新增建设用地指标计划安排、高标准基本农田建设任务分配、土地整治项目倾斜及新增建设用地土地有偿使用费分配，确保守住耕地质量红线。
（作者单位：国土资源部土地整治中心）