“落实耕地占补平衡始终是耕地保护工作的难点。”在全国政协委员、福建省福州市国土资源局局长郑建闽看来，目前落实耕地占补平衡在实践层面面临诸多问题，只有因地制宜采取多种措施，才能使耕地占补平衡走出困局。
落实耕地占补平衡，为何成为耕地保护的难点？郑建闽分析认为有4个主要原因：一是各地城镇化建设用地需求增加，占用耕地现象在短期内难以有效扭转，由于缺乏内在动力，仅靠约束性政策难以调动地方补充耕地的积极性。二是耕地后备资源少、分布不均衡，局部区域落实占补平衡难度大。三是区位条件不同，占用耕地与补充质量不对等，客观上形成“占优补劣”。四是由于各地经济利益难以协调平衡，异地占补政策难以统一。
如何破解耕地占补平衡的困局？郑建闽提出了以下建议：
一是从严控制耕地占用，保护好优质农田。各级政府要严守耕地保护红线，严格控制非农建设占用耕地，落实土地利用空间管制制度，强化建设用地内部挖潜改造，盘活存量，避免城市“摊大饼”，走串联式、组团式、卫星城式发展道路，切实保护好城市周边的高产稳定优质耕地。
二是提高补充耕地质量，实现占补产能平衡。在管理上，把质量因素纳入耕地占补平衡的考核指标体系，进一步严格和完善补充耕地质量验收程序，推行补充耕地质量经济补偿机制，将补充耕地的质量建设费用纳入耕地占用成本；按照“谁管护，谁收益”的原则，对开垦耕地的使用权人发放管护补助费，调动地方和农民加强补充耕地质量建设的积极性。在技术上，提高土地整治工程设计和建设标准，完善农田基础设施建设，项目后期持续耕作中应增施有机肥，并积极推行建设占用耕作层剥离和再利用，提高耕作层土壤质量。在考核上，利用农用地分等定级成果，按照农用地等级折算系数衡量耕地占补平衡质量，折抵耕地占补平衡指标。
三是综合运用经济和行政手段，创新耕地占补平衡机制。发挥市场机制作用，尽快建立耕地占补指标市场交易制度，实现耕地占补指标合理流转；建立耕地补充激励机制，按照“政府引导、农民自愿”的原则，鼓励农户联合在一定规模的连片耕地上自行组织土地整理项目，改善农业基础设施，提高耕地质量；运用行政手段落实利益机制调整，逐步提高建设用地占用耕地指标取得、使用成本和耕地保护经济补偿标准。
四是通过开展试点探索国家统筹省际异地补充耕地。在耕地后备资源匮乏的省份实行省内统筹，并在补充耕地潜力充分挖掘以后，将国家统筹省际异地补充耕地试点提上议事日程。近期，可考虑部分国家重大建设项目以国家统筹的方式实现跨省的异地占补；远期，可积极构建国家统筹异地补充耕地机制，从全国的宏观战略布局出发，统购统配，实现耕地资源的空间合理配置。
五是修改《土地管理法》中有关耕地占补制度的内容，充分体现可操作性。现行《土地管理法》虽然强调了严格保护耕地的原则性，但未对耕地占补平衡制度的落实进行细化。建议在对《土地管理法》进行修改时，对耕地占补平衡制度有关条款进行补充完善，如推行以产能折算为基础的耕地占补产能平衡代替耕地总量平衡，并进一步明确耕地保护补偿政策，对资金来源、补偿对象、补偿标准等进行细化。
