我国幅员辽阔，自然和社会条件复杂，土地类型多样，要对不同地区之间的土地等级做出客观评价并非易事。我国现行主要有两大农地评价体系: 一是以农业部1996年颁布的行业标准《全国耕地类型区、耕地地力等级划分》（以下简称《等级划分》）为标志的产量主导（耕地基础地力）体系；二是以国土资源部 2001年颁布的行业标准《全国农用土地分等定级规程》（以下简称《规程》）为标志的解析综合体系.
现行农用地评价方法体系的对比分析
2020年9月，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室发布《第三次全国国土调查耕地资源质量分类工作方案》。其中，耕地资源质量分类专项调查主要是在原国土资源部《规程》的基础上继承发展起来的。《规程》的分类指标体系主要包含六个层级：第一层级为自然地理格局，用于揭示全国自然地域分异规律；第二层级为地形条件，反映耕地所属地表单元陡缓程度，用坡度来反映；第三层级为土壤条件，反映耕地资源土壤的理化性质，用土层厚度、土壤质地、土壤有机质含量、土壤pH值等四个指标来反映；第四层级为生态环境条件，反映耕地生物种类的丰富程度和土壤重金属污染状况，用生物多样性、土壤重金属污染状况两个指标来反映；第五层级为作物熟制，间接反映了区域气候条件（作物熟制决定于光温水条件）；第六层级为耕地利用现状,用耕地二级地类来反映，分为水田、水浇地、旱地三类。即上一轮“耕地分等调查”工作所依据的《规程》中“自然质量等”所采用的评价指标，在此次耕地资源质量分类调查中都考虑到了。《规程》的核心概念是“农用地等别”，指在全国范围内，按照标准耕作制度（熟制），在自然质量条件、平均土地利用条件、平均土地经济条件下，根据规定的方法和程序进行的农用地（耕地）等别综合评定，划分出的农用地等别。即：农用地分等在不同层次考虑了影响农用地等别的自然因素和当前的社会经济因素综合。农用地等别的量化指标包括“自然质量等指数”“利用等指数”和“综合等指数”三个层级，其中“自然质量等指数”是核算的基础。《规程》计算耕地“自然质量等指数”的方法是在作物最大光合产量的基础上，通过光照、温度、水分、土壤条件等影响作物产量的因素，对作物最大光合产量进行逐级修正，反映的是耕地资源的禀赋特征。“利用等指数”是在“自然等指数”基础上以利用系数作为修正系数得到的，而“综合等指数”则是在“利用等指数”基础上通过经济系数修正得到。可以看出，农用地“自然质量等指数”是基础，该体系设计的初衷还是将农用地作为一种自然资源进行评估，通过“利用等指数”反映耕地利用效率，用“综合等指数”等反映生产效益。 相比《规程》中的“农用地等别”理念，原农业部的《等级划分》的核心概念是产量主导即“耕地基础地力”，主要指在某一特定区域内的特定土壤类型上，立足于耕地自身素质，针对地力建设与土壤改良目标确定的地力要素的总和。这也是由耕地土壤的地形和地貌条件、成土母质特征、农田基础设施及培肥水平、土壤理化性状等综合构成的耕地生产力。从其确定基础地力分区看，主要反映土壤发生的地理条件。而分区耕地基础地力的量化指标，虽然有地形、灌溉排水条件、有效土层厚度和质地等自然资源质量指标，但也包括了众多与管理水平密切相关的土壤肥力指标，如耕层厚度、氮磷钾等养分水平。《等级划分》评价方法是：常规生产水平下，用不施肥（空白）区的农业产量占常规区产量的百分率（又称地力贡献率）或直接采用空白区的产量来度量基础地力的高低。虽然其目的是将耕地地力产量与综合农业技术产量、地力产量与气候产量区别开来，但现实中田间试验均在有灌排条件、土层深厚、土壤肥沃基本没有生产限制因素的高产稳产田上进行，并没有评估存在某些限制因素中低产田的所谓基础地力产量和综合农业技术产量。这种方法仍无法清楚区分耕地基础地力产量与综合农业技术产量。因此，实际中多采用当地典型种植制度下常规农业产量来度量，但农业产量毕竟是耕地自身素质以及直接影响耕地自身素质的自然条件和人为因素共同作用的结果，并不能代表纯粹的地力产量。从这一层面来说，《等级划分》也未真正实现对耕地基础地力的量化评价，而是借由耕地农业产量作为控制指标，用“基础地力”要素作为描述指标进行定性与定量相结合的地力等级划分。 当前，《第三次全国国土调查耕地资源质量分类工作方案》中的耕地资源质量分类评价体系综合了两大农地评价体系各自的特点，既考虑了宏观尺度的气候以及由气候决定的耕作制度，又考虑了中观尺度的地形地貌和小尺度的土壤物理化学性质和利用类型，可以用于不同层级的分类指标、服务于不同比例尺的耕地资源调查制图。
耕地资源质量分类与自然资源统一调查体系高度契合
自然资源部组建以来，一直积极构建自然资源统一调查制度及统一调查技术体系。2020年1月17日，自然资源部发布《自然资源调查监测体系构建总体方案》，将自然资源调查分为四个层次：地表覆盖层、管理层、地表基质层和地下资源层。地表覆盖层即按照自然资源在地表的实际覆盖情况，将地球表面（含海水覆盖区）划分为作物（耕地）、林、草、水等若干覆盖类型，这基本等同于过去的土地利用现状调查或现在的国土调查。地表基质层，即当前出露于地球陆域地表浅部或水域水体底部，主要由天然物质经自然作用形成，正在或可以孕育和支撑森林、草原、水等各类自然资源的基础物质。在四个调查层次中，地表基质层具有地表自然资源的基础地位。2020年12月，自然资源部办公厅印发《地表基质分类方案（试行）》，其中二级分类的“土质”地表可以基本反映耕地的质地。《地表基质分类方案（试行）》在未来的完善修改中可将土层厚度、土壤有机质、pH乃至生物学特性等纳入分类指标考虑。只有这样，才能够反映地表基质层的自然资源基础即“植物生长基地的功能”。以国土调查成果的耕地类型为基础，通过气候、地形、土壤等分类指标的综合叠加，得到耕地质量类型结果，全面反映了耕地资源的自然特征。这种耕地资源质量分类，契合了自然资源部进行统一自然资源管理的职责，会在未来的监测和规划调整工作中得到自然资源统一调查监测体系的有力支撑。
耕地资源质量分类高效支撑自然资源管理
由《规程》中的“耕地分等”到耕地资源质量分类，是基于自然资源管理的核心任务目标——自然资源质量管理的需要，同时也是鉴于《规程》中的“自然质量等指数”“利用等指数”和“综合等指数”的计算，依然难以区分由耕地自然质量因素对产能的贡献与投入管理水平对产能的贡献区分开的现实，也同时考虑到与同时进行的由农业农村部开展的“耕地质量等级调查”有所区别。耕地资源质量分类不再使用逐级系数修正得到各级指数划分等别的方法，而是在统一的指标体系内分级界定由天（气候与耕作制度）地（地形与土壤）生（生物与利用类型）决定的耕地质量类型，这一调查成果紧扣耕地资源自然特征，符合自然资源管理职责定位。以“三调”耕地图斑为分类单元，其成果反映了自然地理格局、地形条件、土壤条件、生态环境条件、作物熟制和耕地利用现状六个层面，以此建立的不同耕地资源条件及其组合的耕地面积与分布成果，可以为优化耕地利用空间布局和永久基本农田划定、中低产田的提升改良，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护与管理提供支撑。例如：自然地理分区和作物熟制分区可以在国家层面上基于粮食安全目标用于耕地保护与永久基本农田划定；地形条件指标可以在区域尺度上基于山水林田湖草沙生命共同体思想指导全域土地综合整治规划；土壤条件指标和耕地利用现状指标可以用于高标准农田建设和中低产田改造，指导农田耕作管理。
综上，第三次全国国土调查中的耕地资源质量分类专项调查是上轮国土资源部开展的耕地分等工作所依据的《规程》基础上发展来的，也是土地适宜性评价、土地类型分类和土地资源分类的继承与发展。看似由《规程》中定量化的耕地分等指数到半定量化的耕地资源质量分类，在定量化程度上下降了，但它更能够简洁清楚地描述耕地资源质量特征及其分布，更有利于揭示国土调查监测成果表示的耕地资源质量时空变化，也为国土空间规划提供了属性特征明显的不同耕地资源质量分布数据，利于进行国土空间优化布局。（作者为中国农业大学土地科学与技术学院教授）